С 2006 года Россия вступает во второй этап административной реформы, рассчитанный до 2008 г. В связи с окончанием первого этапа реформы экспертную оценку ее промежуточных результатов по просьбе ИА REGNUM дал Евгений Гонтмахер - научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций, в 1992 г. - начальник управления Минтруда России, в 1993 - 1994 гг. - заместитель министра социальной защиты населения России, в 1997 - 2003 гг. - начальник департамента Аппарата Правительства России.

REGNUM: Евгений Шлемович, со следующего, 2006 года начинается второй этап административной реформы, в ходе которого она должна распространиться на регионы. Значит, уже можно подводить итоги первого этапа, на котором реформирование затронуло федеральный уровень власти. В связи с этим уместно было бы вспомнить, какая идеология была изначально положена в основу реформы, и сравнить с тем, что получилось в результате...

Изначальная идеология административной реформы, в сущности, укладывалась в одну фразу: "Нам нужно компактное, эффективное государство". Это сугубо либеральная идея, которая предполагает уход государства из многих сфер. Уже этим она хороша, потому что десятилетиями не только российской истории доказано, что в экономике государство, как правило, самый неэффективный предприниматель; в общественной жизни его роль также очень ограничена, потому что общество, в котором государство начинает подменять общественную жизнь, не имеет права называться демократическим; в социальной сфере, государство, конечно, должно оставить за собой некоторые вопросы, но опять-таки в демократическом обществе многие социальные вопросы решаются в рамках самоуправляемых структур, а государство только устанавливает правила игры и наблюдает за их соблюдением, чтобы конкретный человек не пострадал.

В концепции компактного, эффективного государства за государством остается международная деятельность, проблемы обороноспособности страны, и вопросы общественной, экологической, продовольственной и прочей безопасности. При этом государство стоит на страже и проявляется тогда, когда возникают угрозы конкретным людям или группам людей, а также занимается профилактикой возникновения этих угроз. Все остальные функции государства в рамках этой концепции выглядят абсолютно лишними.

До сих пор идея, что государство должно быть компактным и эффективным, не оспаривается никем. Именно исходя из нее, шли разговоры о том, что доля в ВВП непроцентных расходов, т.е. любых государственных расходов за исключением выплат по внешнему долгу, должна постоянно снижаться. Понятно, что, если доля непроцентных расходов в ВВП снижается, это означает, что государство уходит из разных сфер жизни, постепенно оставляя за собой только самые необходимые функции.

Между тем эта красивая идея, которая озвучивалась на самом высоком уровне, на практике предполагает существование принципа субсидиарности, то есть делегирования власти и полномочий снизу вверх, начиная от муниципального уровня и дальше - вплоть до главы государства. Такой принцип в основных чертах действует в Западной Европе. Само население в лице местного самоуправления как низового уровня публичной власти (не государственной власти!) берет на себя выполнение тех или иных функций - в основном социальных. Решение тех проблем, с которыми нельзя справиться на уровне общины, делегируется на уровень региона - провинции, земли, области или края. То, с чем не может справиться этот уровень, делегируется центральной власти. Тогда становится понятно, каковы должны быть функции каждого уровня власти. Но когда в федеральном центре определяют, какие функции и полномочия передать региону, а какие - муниципалитету, хотим мы того, или нет, но федеральный уровень неизбежно начинает доминировать.

Уже сейчас федеральный бюджет стягивает на себя до 60 процентов всех доходов налоговой системы, и это устойчивая тенденция последних лет. Национальные проекты, которые предложил президент Путин, по замыслу неплохие, но обратите внимание на то, что их финансирование идет из федерального бюджета. То есть снова ответственность за решение социальных вопросов берут на себя федеральные власти. Согласно действующему порядку разграничения полномочий, зарплата участкового врача это прерогатива муниципального уровня власти; муниципалитет платит ему 5 тысяч, а федеральный уровень будет доплачивать 10 тысяч. Для врачей, это, конечно, хорошо, но нормально ли это с системной точки зрения? Тогда давайте сделаем участковых врачей федеральными служащими, если уж мы не доверяем муниципалитетам...

Заявив, что мы строим компактное, эффективное государство, давайте признаем, что это государство должно создаваться по остаточному принципу. Снизу. Но готовы ли мы к этому? Нет! Федеральный бюджет у нас распух до безобразия, местное самоуправление последними решениями фактически огосударствили, во всяком случае поставили под контроль губернаторов, а губернаторы фактически назначаются Президентом. То есть, несмотря на поток красивых слов, мы фактически не проводим административную реформу, направленную на то, чтобы создать действительно компактное, эффективное государство. Все действия направлены в противоположную сторону. Фактически мы строим госкапитализм, и еще удивляемся, почему у нас количество чиновников на федеральном уровне увеличивается, хотя было заявлено, что оно будет уменьшаться. Это происходит именно потому, что механизм делегирования власти снизу вверх не работает, а создан механизм "наделения" властью сверху вниз.

Государство у нас расползается во все стороны. Это видно даже в мелочах. Попытались было сократить количество вице-премьеров и заместителей у министров, но сейчас все вернулось на круги своя. Чем больше полномочий стягивают на себя федеральные ведомства, тем большая управленческая нагрузка ложится на них, потому что приходится из Москвы рулить Хабаровским краем. Конечно, для этого нужны чиновники. Заявленные вначале сокращения аппарата свелись к отправке на пенсию чиновников пенсионного возраста и к сокращению вакансий на низовых должностях, которые и до этого не были заняты.

Что касается эффективности, то, как мы помним, была попытка провести ревизию, чтобы выявить дублирующие и избыточные функции министерств и ведомств. В основе ее лежала идея, что государство должно заниматься только тем, чем оно должно заниматься. Но результат оказался мизерный, потому что все опять-таки упирается в вопрос: на основании чего мы определяем, что та или иная функция является для государства избыточной?

REGNUM: В то время еще звучала идея создания в разных отраслях экономики саморегулируемых организаций, которым и должны были передаваться избыточные функции от государственных органов...

И где эти саморегулируемые организации, где работающий закон о них? Его проект давным-давно похоронен в Госдуме. Речь о том, чтобы создать такие организации, уже и не идет.

Другой, уже не политический, а сугубо технологичный заход в рамках административной реформы состоял в том, чтобы разработать объективные критерии оценки работы чиновников и увязывать оплату их труда с результатом. Как бывший чиновник, должен сказать, что это путь в никуда. Такой подход может быть эффективен применительно только к очень небольшой группе чиновников, которые непосредственно работают с населением. Сейчас разрабатываются регламенты, скажем, на выдачу загранпаспортов. В этом случае, действительно, можно четко установить, сколько паспортов в день должен оформить тот или иной чиновник, но и тут возникают вопросы. Допустим, происходит какой-то сбой на стадии проверки данных о гражданине, запрашивающем паспорт. Это зависит уже не от чиновника паспортно-визовой службы, а от чиновника, допустим, ФСБ, который устанавливает, не является ли данный гражданин носителем государственной тайны. Давайте тогда и для него делать регламент! Но и он, в свою очередь, зависит от того, насколько быстро поступают ответы на его запрос, направленный в те организации, где гражданин в последние годы работал. А эти организации совершенно не обязательно являются государственными учреждениями, там сидят уже не чиновники, и для них нельзя сделать регламент...

Придумать эффективные регламенты для чиновников, работающих с населением, все-таки можно, хотя технологически это очень сложно. Но возьмем чиновника более высокого ранга, скажем, начальника департамента министерства или замминистра. Как оценивать их работу? По количеству просмотренных бумаг или поставленных подписей? Конечно, непосредственные начальники этого чиновника обычно представляют себе качество его работы, исходя из того, справляется ли он со своими обязанностями, но формализовать претензии можно только если высокий чиновник грубо нарушает какие-то правила - например, прогуливает. Таким образом, идея оценки по результату работает только в очень узких пределах.

Еще один механизм административной реформы - конкурсы на замещение вакантных должностей в государственном аппарате. Это хорошая, хотя и неновая идея, но свести к ней реформу нельзя.

REGNUM: Основным знаком административной реформы на федеральном уровне власти стало разделение сфер ответственности на правоустанавливающую, надзорную и правоприменительную, т.е. административно-хозяйственную, в результате чего возникла трехзвенная система - министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом подчеркивалось, что никакой иерархии между этими ведомствами не будет, и все они будут действовать независимо, каждое выполняя свою функцию. Как вы оцениваете результат реформы Правительства?

Для того, чтобы последовательно провести этот принцип, не хватило политической воли. Фактически система сложилась в таком виде, что министр курирует или напрямую руководит деятельностью агентства, где производятся закупки для его министерства - так же, как это было и раньше, когда закупками ведал один из департаментов внутри министерства. Избежать этого можно было, объединив все нынешние агентства в одно или два и подчинив их непосредственно премьер-министру. Тогда министрам пришлось бы доказывать руководителю агентства необходимость тех закупок, которые он хочет сделать. Другой вариант - организацию госзакупок в разных отраслях можно было бы на конкурсной основе доверить независимым частным структурам, которые дорожили бы своей репутацией, стремились бы проводить тендеры гласно и обеспечивать закупки по минимальным ценам. В этом случае, возможно, агентства вообще оказались бы не нужны. Но был выбран самый неэффективный вариант.

Поэтому мы увидели скандальное выяснение отношений между главами Министерства культуры и Федерального агентства по культуре и кинематографии. Министр Соколов, курируя Агентство Швыдкого, естественно, хочет иметь влияние на то, как тратятся деньги, и может давать ему некие указания, но Швыдкой имеет другую точку зрения на это, и зачастую формально не обязан выполнять указания министерства; как результат - конфликт.

Недостатки подобной системы почти за два года ее существования успели достаточно проявиться, и сейчас пошел обратный процесс - недавно Минсельхоз поглотил Федеральное агентство по сельскому хозяйству, и я думаю, что это не последний случай. В результате мы возвращаемся к той структуре Правительства, которая была до реформы, потому что новая структура, несмотря на реформаторский пыл, оказалась еще менее эффективной.

Отдельная проблема - качество чиновничьего корпуса. Если на руководящих должностях в министерствах и ведомствах в значительной своей части находятся люди широко мыслящие, знающие, часто пришедшие из бизнеса или из науки, то с уровня ниже начальников департаментов начинается резкий качественный провал. Там невысокие заработные платы, люди элементарно некомпетентны, они отстали от современных требований. Зная многие министерства, я понимаю, что опереться на такой аппарат крайне сложно. Начальство может придумывать что-то новое и эффективное, но как только дело доходит до исполнителей (а это главное звено!), происходит провал.

REGNUM: Можно ли было в ходе реформы этого избежать?

Думаю, да. Наверное, нужно было подумать о системной ротации кадров снизу доверху и о пересмотре системы заработной платы, чтобы повышение коснулось не только руководителей высшего звена. Кстати, если бы мы действительно шли к компактному государству, это стоило бы обществу не так много денег.

Таким образом, административная реформа споткнулась о фрагментарность, несистемность решений, непонимание того, как говорил Ленин, где находится то звено, за которое надо потянуть, чтобы вытащить всю цепь. Чего стоила одна безумная идея, родившаяся в абсолютно серьезных экспертных кругах, близких к Минэкономразвития, о том, чтобы для предотвращения взяток оборудовать кабинеты чиновников видеокамерами...

К сожалению, административная реформа в ее нынешнем виде была изначально обречена на провал. И сейчас я не понимаю, что можно транслировать на регионы? Неужели эту сумятицу?..

REGNUM: Что же, на ваш взгляд, можно сделать с нашим государственным аппаратом?

Прежде всего, изменить систему подготовки кадров. Что такое государственный служащий в развитых странах? Это очень престижное положение. В Германии человек, попадающий на госслужбу, получает пожизненный контракт, и пока он не достиг пенсионного возраста, его нельзя уволить иначе как по суду. Он попадает на свое место через сложнейший конкурс, доказав свою высокую компетентность. Но в то же время он существенно поражен в правах; в обмен на хорошую пенсию и социальный пакет он не имеет права вести политическую деятельность, не имеет права бастовать, принимать подарки, он и члены его семьи должны иметь совершенно прозрачные доходы. Госслужба подобна службе в армии, вплоть до того, что госслужащего могут перебросить на работу в другой город.

Система государственной службы в развитых странах это тонкое сочетание привилегий и очень высокой ответственности, абсолютная прозрачность и некий моральный кодекс, вплоть до того, что на высшем уровне там принято брать на себя ответственность и уходить в отставку, признавая свои ошибки.

Наша административная реформа ничего такого не предусматривает.

Прав Греф, который является двигателем административной реформы, когда говорит, что от нее во многом зависит будущее развитие страны. Качество госуправления имеет критическое значение. Надо отдавать себе отчет в том, что реальная административная реформа это фактически смена политической элиты, которая предстоит стране. Высшее чиновничество - министры, их замы, начальники департаментов это люди, которые реально определяют политику наравне с руководителями политических партий и депутатами. В нашей стране это именно так, хотя чиновники должны быть вне политики.

Поэтому, если мы ставим задачу административной реформы, мы должны начать с вопроса о смене политической элиты, а смена политической элиты, это смена парадигмы - смена образа мышления, отказ от недоверия институтам гражданского общества, отказ от недоверия местному самоуправлению и представительной власти.

Либо руководство нашей страны поймет это и на протяжении ближайших нескольких лет займется этим сверху (президентские выборы 2008 года - хороший повод), либо качество госуправления упадет еще ниже, а ведь его уровень и так чрезвычайно низок. Недаром президент создал специальный Совет по реализации Национальных проектов - он не доверяет тем органам исполнительной власти, которые должны были бы в нормальном режиме осуществлять эти проекты. Этот Совет работает очень напряженно, практически как параллельное Правительство. Это издержки того, что власть за последние годы сконцентрировалась в очень узком круге, тогда как государство компактное и эффективное, повторюсь, возможно только как продукт некоего общественного согласия, если угодно, общественного договора.

REGNUM: То есть реальная административная реформа возможна только в пакете с определенным образом направленными другими реформами?

Да, и прежде всего - с реформой политической, с переломом тенденции к централизации власти. Если это не сделает нынешнее руководство, это может сделать улица. Я говорю не об оранжевой революции (я не являюсь ее сторонником и думаю, что ее не будет), а о том, что в какой-то момент ситуация просто выйдет из-под контроля. В такой огромной стране как наша это вполне возможно.

Я бы сказал, что самым большим достижением путинского второго срока может стать поворот к субсидиарности. В конце первого своего срока он сделал поворот в сторону централизма, и мы пожинаем плоды этого, а теперь нужно развернуть процесс государственного строительства обратно. Вот такая диалектика...