Законопроект об отобрании детей «экспресс-судами» — угроза институту семьи
Замечания по законопроекту №986 679−7 кандидат юридических наук, член экспертно-консультативного совета по вопросам семейного права Совета Федерации, эксперт Общественного уполномоченного по защите семьи Анны Швабауэр
В Государственную думу РФ 10 июля 2020 года внесен проект федерального закона №986 679−7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — законопроект). Законопроект направлен на изменение порядка отобрания ребенка у родителей (иных лиц, на попечении которых находится ребенок). Анализ законопроекта показывает, что предлагаемое регулирование может привести к грубым нарушениям прав детей и родителей, к массовому разрушению семей.
Рассмотрим юридические недостатки законопроекта, его концептуальную ошибочность, манипуляции при продвижении законопроекта.
Законопроект предусматривает два способа отобрания ребенка у родителей — административный и судебный.
1. Недостатки судебного порядка отобрания ребенка
1.1. Неопределенность основания для отобрания ребенка
Согласно законопроекту
Указанное заявление должно быть рассмотрено судом в течение 24 часов в порядке особого производства (проектируемая ч. 2 ст. 319 Гражданско-процессуального кодекса РФ; далее — ГПК РФ).
Понятие «непосредственной угрозы жизни или здоровью ребенка» является неопределенным. Оно имеется в действующей ст. 77 СК РФ, которая регулирует процедуру отобрания ребенка, и крайне широко трактуется на практике, что позволяет органам опеки и попечительства решать вопрос о наличии угрозы по своему субъективному усмотрению, включать в понятие указанной «угрозы» бытовые проблемы семьи, несущественные трудности в воспитании ребенка и т.п.
Неадекватный подход стал распространяться не в последнюю очередь под влиянием работы прозападных антисемейно ориентированных некоммерческих организаций. Методички, распространенные в правоприменении, дают неприемлемые примеры толкования «непосредственной угрозы безопасности» ребенка, например, член семьи «негативно настроен к ребенку»; «нереалистично оценивает способности ребенка» (см. Административный регламент по исполнению государственной функции «Принятие мер по защите прав и законных интересов ребенка при получении сведений об их нарушении, об угрозе жизни или здоровью», С. 33) и т.п.
Никакой связи с уголовно-правовым посягательством в отношении ребенка законопроект не предусматривает. При этом проект не регулирует вопрос проверки поступивших сведений об угрозе органами опеки и попечительства, что фактически допускает «дистанционную» проверку информации с последующей подачей заявления об отобрании ребенка в суд.
1.2.Отсутствие связи между действиями родителей и возникшей угрозой ребенку
По законопроекту возникновение угрозы ребенку не обусловлено действиями родителей. То есть допускается отобрание ребенка при отсутствии причинно-следственной связи между поведением родителей и угрозой. В пояснительной записке к законопроекту прямо сказано о том, что отобрание ребенка у родителей (лиц, их заменяющих) возможно «вне зависимости от их вины». Допуская санкции в отношении гражданина за объективно существующие обстоятельства, не связанные с его действиями, законопроект легализует меры ответственности для граждан без установления их вины. Ребенок может попасть в опасную ситуацию, например, находясь в гостях без родителей, в связи с неправомерными действиями третьих лиц, насильственно проникших в жилье. Очевидно, при таких обстоятельствах отобрание у родителей ребенка за правонарушения, совершенные посторонними лицами, было бы неадекватной реакцией.
Введение ответственности гражданина в отсутствие правонарушения с его стороны нарушает ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, согласно которой
1.3. Принципиальная недопустимость особого производства
Отобрание ребенка — это временное прекращение права родителей на личное воспитание ребенка. Орган опеки (полиции), подавая заявление в суд, оспаривает указанное право родителей. Вместе с тем особое производство предполагает отсутствие спора о праве и двух спорящих сторон (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ). Это означает, что дело об отобрании ребенка принципиально не может рассматриваться в порядке особого производства, предусмотренном законопроектом.
1.4. Недостатки процедуры рассмотрения дел
1.4.1. Согласно законопроекту в заявлении в суд необходимо лишь описать обстоятельства ситуации, к заявлению не требуется прикладывать доказательства наличия угрозы; не требуется точных данных об имени ребенка и родителей: они указываются только «если эти сведения известны заявителю» (проект пп 1, 2 ч. 2 ст. 319ГПК РФ). Отсутствие требования точной идентификации отбираемого ребенка и его родителей в судебном процессе приведет к злоупотреблениям на практике и может осложнить обжалование неправосудного решения. Такое регулирование нарушает задачи гражданского судопроизводства, которое «должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду» (статья 2 ГПК РФ).
1.4.2. В соответствии с законопроектом, «заявление об отобрании ребенка рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием представителя органа опеки и попечительства и прокурора, а также с участием родителей (одного из них) или иных лиц, на попечении которых находится ребенок, а в необходимых случаях также других заинтересованных лиц и самого ребенка, об отобрании которого подано заявление, если участие этого ребенка в судебном заседании возможно» (проектируемой ч. 1 ст. 319ГПК РФ).
Таким образом, участие родителей в процессе не является обязательным, что ослабляет гарантии их процессуальных прав, возможность обосновать свою позицию в суде. При этом закрытость рассмотрения дела означает невозможность привлечения к защите прав родителя в случае неоправданного отобрания ребенка общественности и СМИ, будет провоцировать использование заявителем по таким делам подложных документов и ссылок на несуществующие обстоятельства.
1.4.3. Согласно законопроекту, «заявление органа опеки и попечительства или органа внутренних дел об отобрании ребенка подлежит рассмотрению судом в течение 24 часов с момента поступления такого заявления» (проектируемой ч. 2 ст.3192 ГПК РФ). Таким образом, рассмотрение дела может состояться в любой в момент в пределах 24 часов (например, через два-три часа). При указанных условиях родитель не успеет подготовиться к судебному заседанию и, скорее всего, даже получить судебное извещение о месте и времени заседания. Соответственно, судебное решение, как правило, будет приниматься в отсутствие родителей, что подрывает их права в процессе. Даже в случае, если родитель получит уведомление о судебном заседании, его подготовка к нему, сбор доказательственной базы будут практически невозможны. При этом к подаче заявления об отобрании ребенка органы опеки и попечительства или полиции могут подготавливаться заранее.
Таким образом, решение суда будет основываться, как правило, исключительно на обстоятельствах, изложенных в заявлении органа опеки и попечительства или органа внутренних дел, которые заведомо будут иметь процессуальные преимущества. С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что проект закона нарушает ч. 1 ст. 12 ГПК РФ, согласно которой «правосудие по гражданским делам осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон».
Важно также обратить внимание на то, что в настоящее время в случае неоправданного отобрания ребенка у родителей нередко вмешательство общественности позволяет решить вопрос в органе опеки и попечительства и вернуть ребенка. Между тем при наличии судебного акта такое содействие будет исключено.
1.4.4. Предусматривая сверхкраткие сроки для рассмотрения в суде заявления об отобрании ребенка у родителей, законопроект оставляет открытым вопрос об оспаривании родителями указанного решения суда, что означает применение общего процессуального порядка. Таким образом, законопроект дает несоразмерные преимущества лицу, подавшему заявление об отобрании ребенка: обжалование полученного в течение суток решения суда может длиться несколько месяцев, в течение которых родители и их ребенок будут разлучены, что может привести к тяжелым психическим проблемам всех членов семьи и не соответствует интересам детей.
1.5. Автоматическая подача иска о лишении (ограничении) родительских прав после отобрания ребенка у родителей
После отобрания ребенка орган опеки и попечительства обязан незамедлительно обеспечить временное устройство ребенка, а также в течение семи дней с момента отобрания ребенка обратиться в суд с иском об ограничении (лишении) родительских прав (проект п. 3 ст. 77 СК РФ).
Никаких иных вариантов последующих действий органов опеки и попечительства не предусмотрено. Таким образом, даже если отобрание ребенка является неоправданным и (или) не связанным с действиями родителей, законопроект исключает любую возможность возвращения родителям ребенка по решению органа опеки и попечительства, предусматривая обязательную подачу им после отобрания ребенка иска о лишении или ограничении родительских прав. Предлагаемое правовое регулирование может привести к нарастанию практики привлечения родителей к ответственности (лишении родительских прав) в отсутствие их вины.
2. Недостатки административного порядка отобрания ребенка
В соответствии с законопроектом,
Однако практически невозможно провести грань между понятием непосредственной угрозы жизни или здоровью (наличие которой предполагает судебный порядок отобрания) и угрозой наступления смерти в течение нескольких часов (для которой предусматривается административный порядок отобрания). Кроме того, спорным является вопрос о том, сколько времени может охватывать понятие «несколько часов». Также стоит обратить внимание, что решать указанный вопрос должны лица, не имеющие медицинского образования. При этом формулировка «есть основания полагать» имеет чисто субъективную окраску, что позволит применять её по усмотрению лиц, отбирающих ребенка.
В целом административный порядок сохраняет многие недостатки судебного порядка: причины угрожающего состояния ребенка не связаны с действиями родителей, с наличием их вины. Провокатором для отобрания ребенка могут быть личные мотивы недобросовестных сотрудников органов опеки и попечительства или полиции, в том числе недоброжелательное отношение к родителю, месть, коррупционный фактор и тому подобные причины. При этом через неделю после отобрания ребенка автоматически подается иск о лишении (ограничении) родительских прав.
Предлагаемое регулирование приведет к формированию практики произвольного отобрания детей в административном порядке. Вместе с тем обжалование незаконных действий лиц, отобравших ребенка, будет происходить в общем порядке и может длиться несколько месяцев.
3. Концептуальная ошибочность законопроекта
3.1. По логике правового регулирования норма об экстренном принудительном разлучении ребенка и родителей при «непосредственности угрозы жизни и здоровью ребенка» может быть обусловлена исключительно уголовно-правовым посягательством родителя в отношении ребенка. Виды таковых закреплены в Уголовном кодексе РФ, процедуры реагирования на них — в Уголовно-процессуальном кодексе РФ, ФЗ РФ
3.2. Если имеет место реальная, «непосредственная угроза жизни или здоровью ребенка», а не надуманная, значит, нет оснований для промедления, и ребенку надо моментально оказывать помощь, а не подавать заявление в суд о его отобрании (как предусмотрено в проекте). Следовательно, законопроект не обеспечивает в реальности защиту детей. Орган опеки, подавая в суд заявление об отобрании ребенка, фактически оспаривает право родителей на воспитание ребенка. Таким образом, законопроект на самом деле вводит сверхкраткий процесс об ограничении родительских прав, в котором родители не имеют возможности защитить свои права.
Стоит учесть также, что положительное решение об отобрании ребенка будет иметь преюдициальное (обязательное) значение для последующего дела о лишении (ограничении) родительских прав, заведомо предрешая вопрос разрушения семьи.
В этом смысле понятно, что никакие поправки к законопроекту в плане продления срока рассмотрения дела (например, до 48 или 72 часов) не устранят вышеуказанную принципиальную проблему.
Итак, концептуально неверно вводить судебные процессы об отобрании ребенка, поскольку при «непосредственности» угрозы жизни, здоровью ребенка ему надо оказывать помощь моментально, а при отсутствии такой угрозы — нет оснований для сверхкратких судебных процессов, исключающих для родителей возможность полноценно защищаться и отстаивать свою позицию.
4. О некорректности ссылок на советский опыт при продвижении законопроекта
Авторы законопроекта заявляют, что законопроект является возвратом к «проверенной временем советской практике». На сайте Госдумы РФ приведено утверждение о том, что
Разберемся, что на самом деле было в советское время.
В ст. 64 КоБС 1969 г., которая предусматривала возможность отобрания ребенка по решению суда независимо от лишения родительских прав, «если оставление ребенка у лиц, у которых он находится, опасно для него», представляла собой, по сути, полный аналог ныне существующего механизма судебного ограничения родительских прав (ст. 73 действующего СК РФ). Иными словами, по КоБС 1969 г. было возможно: (1) судебное лишение родительских прав и (2) судебное ограничение родительских прав, для которого использовался термин «отобрание ребенка». Никаких специальных процессуальных норм для отобрания ребенка не существовало. То есть действовал общий процессуальный порядок, аналогичный ныне существующему, для ограничения родительских прав, обеспечивающий состязательность сторон, возможность проведения полноценного судебного процесса, а не «экспресс-суд», который заложен в законопроекте № 986 679−7. При этом ст. 64 КоБС 1969 г. прямо предусматривала возможность возвращения ребенка родителям после отобрания при отпадении причин, послуживших основанием к отобранию (ничего подобного нет в законопроекте №986 679−7). И это правило КоБС 1969 г. также являет собой полный аналог действующих норм о возможности отмены ограничения родительских прав при отпадении оснований ограничения (ст. 76 действующего СК РФ).
Таким образом, по сравнению с КоБС 1969 г. законопроект № 986 679−7 предлагает ввести в СК РФ в дополнение к (1) судебному лишению родительских прав и (2) судебному ограничению родительских прав, (3) абсолютно новый институт судебного отобрания ребенка в экспресс-порядке! Ничего подобного не было в советское время.
Что это значит по сути? В случае принятия законопроекта №986 679−7, мы получим дополнение института ограничения родительских прав, осуществляемого в полноценном судебном порядке (в котором обеим сторонам надо потрудиться на счет доказательств), институтом ограничения родительских прав в экспресс-порядке, по факту исключающим право родителей на защиту. Какой вариант работы выберут органы опеки? Очевидно, более удобный. Для органов опеки будет гораздо проще отнять ребенка в экспресс-порядке и через неделю просто узаконить отобрание в процессе по иску о лишении прав, для которого решение «экспресс-суда» будет иметь преюдициальное значение.
Что касается утверждения автора законопроекта № 986 679−7 о том, что в советское время также была норма о возможности немедленного внесудебного отобрания органом опеки и попечительства «при непосредственной угрозе жизни и здоровью ребенка», то в КоБС 1969 г. такой нормы не было, а в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г. она появилась фактически на излете «советского времени» — по Закону СССР
Кроме того, стоит обстоятельно анализировать опыт советского времени и заимствовать из него лишь по-настоящему полезные практики. Понятие отобрания ребенка появилось в Кодексе законов о браке, семье и опеке 1926 года, оно допускалось, если оставление детей с родителями «опасно для ребенка» (ст. 46 КЗоБСО), и связано с лишением родительских прав. Но главное — для каких целей был введен этот институт и как трактовалось неопределенное понятие «опасности». Доктор юридических наук А.М.Нечаева (см. Нечаева А.М. Отобрание детей у родителей // «Российская юстиция», 2010, №7) отмечает, что
Очевидно, неопределенные понятия как основания для вмешательства в семью, в любые времена — повод для злоупотреблений, поэтому от них надо уходить.
Здесь вспоминается история с внесением поправок в Конституцию РФ. Первоначальная версия ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ предусматривала, что
Многие эксперты справедливо выступили против такой нормы. На самом деле понятие «достояние» в русском языке имеет значение «имущество», «собственность», «то, что безраздельно принадлежит кому-либо» (словари Ожегова, Ушакова, Кузнецова). Согласно ст. 1 Конституции РФ «Россия есть — … государство». Соответственно, в Конституцию РФ предлагалось включить положение, смысл которого заключается в том, что «дети — имущество государства». В такой парадигме родители лишь оказывают услуги государству при воспитании детей. Указанная поправка имела ярко выраженный антиродительский перекос и базу для развития в России антисемейных технологий.
После общественной дискуссии норма ч. 4 ст. 67.1 Конституции была скорректирована. В принятой версии она звучит так:
Приоритетом политики, но не достоянием государства. Вместе с тем законопроект №986 679−7 создает удобный механизм для массового отобрания детей у родителей, что дает базу для реализации отвергнутой обществом нормы о массовом превращении детей в «достояние государства», для «национализации детей» (в вышеприведенной терминологии).
Кстати, в пояснительной записке к законопроекту сказано, что он направлен на реализацию конституционного принципа «приоритета интересов ребенка». Однако в Конституции РФ такого принципа нет. Он бы являл собой воплощение антисемейной идеологии (для которой семья как целое не имеет значения), а также противоречил бы российским традиционным семейным ценностям, которые в обновленной Конституции РФ поставлены под защиту (п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Законодателям следует учесть финальную редакцию принятой Конституции РФ и обеспечить главное для ребенка право — на воспитание своими родителями. Это будет соответствовать норме о том, что дети являются приоритетом государственной политики, и гарантирует защиту семьи (ст. 38, п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Выводы
1) Законопроект №986 679−7 расширяет спектр возможностей для отобрания ребенка у родителей по субъективному усмотрению правоприменителей, что может привести к серьезным злоупотреблениям на практике и противоречит принятым поправкам к Конституции РФ (ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ).
2) На основании изложенного следует рекомендовать отклонить проект федерального закона №986 679−7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» как концептуально несостоятельный.