«Черный ящик» поправок: Референдума по Конституции в Казахстане не будет

В Астане сегодня, 1 марта, состоялось заседание рабочей группы по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти с участием президента Нурсултана Назарбаева. По словам главы государства, рабочая группа проделала большую работу.

«Прошло всенародное обсуждение конституционных реформ. Много поправок было внесено. Все их мы рассмотрели. Мы проводили заседания с членами рабочей группы и обсуждали их. Все предложения были тщательно рассмотрены», — отметил президент.

Напомним, конституционная реформа в Казахстане де-факто была запущена еще в конце 2016 года на День независимости страны, 16 декабря. Тогда, выступая на торжественном собрании, Нурсултан Назарбаев заявил о необходимости перераспределения полномочий между президентом, правительством и парламентом и о создании для этой цели специальной комиссии.

«Казахстан был, есть и будет государством с президентской формой правления, — подчеркнул он. — Вместе с тем настало время рассмотреть вопрос перераспределения полномочий между президентом, правительством и парламентом. Специальная комиссия должна изучить эти вопросы и внести предложения по изменению соответствующих законов, а возможно и Конституции».

11 января 2017 года Назарбаев подписал распоряжение об образовании рабочей группы по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти.

«Рабочую группу возглавит руководитель Администрации президента Республики Казахстан. В ее состав вошли представители парламента, правительства, Верховного суда Республики Казахстан, иных государственных органов, а также представители юридической общественности и научно-экспертного сообщества», — говорилось в сообщении пресс-службы президента по этому поводу.

25 января глава государства выступил в эфире государственных телеканалов со специальным обращением к народу Казахстана, в котором объявил о том, что намерен отдать ряд своих полномочий правительству и парламенту.

«Предстоящая реформа опирается на логику нашего развития и логику современного развития в целом. Основная суть — президент отдает ряд своих полномочий парламенту и правительству. Сильная президентская вертикаль нужна была нам в ходе преодоления огромных трудностей становления государства. Она себя в то время оправдала. Все наши достижения были реализованы именно при этой системе», — пояснил президент причины, побудившие его выступить со спецобращением.

Он также сообщил, что в рамках перераспределения полномочий между ветвями власти планируется внести ряд поправок в Конституцию страны. Разработанные поправки были вынесены на всенародное обсуждение. В связи с этим глава государства подписал соответствующий указ.

«Вынести проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» (далее — проект Закона) на всенародное обсуждение, которое провести в период с 26 января 2017 года до 26 февраля 2017 года. Опубликовать проект Закона в средствах массовой информации. Рабочей группе по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти обеспечить анализ и обобщение предложений, высказанных в ходе всенародного обсуждения, доработку проекта Закона с учетом этих предложений и внесение его на рассмотрение Президента Республики Казахстан», — говорилось в указе.

26 февраля всенародное обсуждение было официально закрыто. Согласно некоторым данным, в Администрацию президента, назначенную ответственной за этот процесс, за отведенный на обсуждение месяц было передано порядка 6 тысяч предложений по поправкам в Конституцию от граждан и политических партий.

Отметим, что наибольшие споры в обществе вызвали поправки, предлагаемые в 26-ю статью Конституции. В действующей редакции она звучит следующим образом: «Граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом». Предлагаемая же поправка гласила: «Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество. Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией».

Изменение с «граждан Казахстана» на «каждого» вызвало наибольшее отторжение. Население республики почему-то посчитало, что эта поправка вводится для того, чтобы позволить иностранцам владеть на праве собственности казахстанскими землями.

Вопрос о передаче земель в собственность иностранцам является весьма болезненным для граждан Казахстана. Напомним, в 2015 году в Казахстане был принят ряд поправок в земельное законодательство. Эти нормы были негативно восприняты населением республики. Больше всего казахстанцам не понравились поправки, позволяющие иностранцам брать в Казахстане земли сельхозназначения в аренду на длительные сроки. Эти поправки вызвали массовые акции протеста среди населения — в семи городах Казахстана прошли митинги против введения этих норм. В результате 5 мая 2016 года Назарбаев объявил о моратории на введение в действие ряда норм Земельного кодекса. 18 августа 2016 года президент Казахстана продлил мораторий на 5 лет.

Соответственно, когда обществу было предложено изменить 26-ю статью Конституции, люди подумали, что это хитрая попытка обойти мораторий и добиться все-таки разрешения для иностранцев владеть землей в Казахстане.

Изменить общественное мнение в этом вопросе пытались многие. К примеру, первый вице-министр сельского хозяйства Казахстана Кайрат Айтуганов заявлял, что эта поправка не имеет отношения к земельному вопросу.

«По отношению к земле, находящейся в частной собственности, (праворегулятором) выступает Земельный кодекс республики. То есть действие статьи 26 не распространяется на землю и недра. Хотелось бы подчеркнуть, что Земельный кодекс РК содержит ряд ограничений для иностранцев, не позволяющих иметь в собственности землю», — заверял вице-министр.

Аналогичную попытку предпринял и Директор Института законодательства Казахстана Аслан Тукиев. «В 2016 году по так называемому земельному вопросу заседала специальная комиссия. Соответствующие запреты и мораторий нашли свое отражение в форме законопроекта о внесении изменений в Земельный кодекс. В этом вопросе мы должны обращаться именно к Земельному кодексу. А в Земельном кодексе уже, в принципе, этот вопрос урегулирован. Вы априори эту землю приобрести вне рамок требований Земельного кодекса не сможете. И, соответственно, Конституция в этом случае не будет вас защищать. Здесь вопрос именно в формулировке законно приобретенного имущества. Из-за действующей редакции первого пункта статьи 26 Конституции может показаться, что гарантируется право собственности на, к примеру, купленный в Казахстане велосипед, только в отношении гражданина Казахстана. Указаний на иностранцев и лиц без гражданства пункт первый статьи 26 Конституции не содержит. Вместе с тем пункт 4 статьи 12 Конституции гласит, что иностранцы и лица без гражданства пользуются в республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией или законами. Соответственно, такая ситуация для общего режима пользования имуществом выглядит не совсем адекватной. Именно поэтому такие предложения включены в проект», — увещевал население Тукиев.

Однако все было тщетно…

«У народа эти изменения вызывают большие опасения, большие тревоги. Под изменением этой статьи подразумевается предоставление права иностранцам покупать землю в Казахстане, использовать участки сельхозназначения. Майдан Сулейменов — признанный эксперт по гражданскому праву, дал развернутое объяснение предлагаемых изменений, и у него такое же мнение — поправки не нужны. В социальных сетях уже по этому поводу идет флешмоб, поэтому я думаю, что власти нужно разрядить обстановку. Президент же выставил на обсуждение (поправки — ИА REGNUM ), а не сказал, что такие вот изменения будут. Вот народ и высказывается», — заявил 7 февраля на заседании правительства общественный деятель Мухтар Тайжан.

И вот сегодня на заседании рабочей группы по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти Нурсултан Назарбаев поставил точку в этом вопросе:

«Всенародное обсуждение показало отсутствие в обществе мнения только по одному вопросу — статья 26. По этой статье проделана большая работа нашими юристами. Разъяснение было. Можно было провести и принять. Но понимаете, Конституция есть Конституция. По Конституции должен быть консенсус — без сучка и задоринки. Основная масса должна поддержать — это Конституция. В связи с этим я предлагаю оставить 26-ю статью в старом виде — как она была. Хотя я лично считаю, что такое положение нужно. Каждый гражданин имеет собственность — не означает только одну сторону вопроса. Много сторон. Мы об этом говорили. Было бы справедливо. Надо продолжать разъяснительную работу», — заявил президент.

Руководитель Администрации президента Адильбек Джаксыбеков доложил главе государства, что более 6 тысяч поступивших предложений затрагивают сразу 63 статьи Конституции из 98 и охватывают все разделы Основного Закона.

«Предложения разноплановые и не ограничиваются только проектом, вынесенным на всенародное обсуждение. Свыше 40 предложений поступило по разделу, определяющему статус и полномочия главы государства. Несмотря на то, что целью реформы является перераспределение полномочий президента, во многом люди предлагали усилить полномочия главы государства. Были возражения, что ослабляется президентская вертикаль. В отношении полномочий парламента поступило 88 предложений. В целом граждане поддерживают необходимость усиления роли парламента при формировании правительства, люди даже предложили перейти к парламентской республике. Некоторые предлагают изменить порядок формирования парламента. В частности, избирать депутатов Мажилиса (нижняя палата парламента — ИА REGNUM ) по одномандатным округам, либо даже преобразовать парламент в однопалатный (казахстанский парламент состоит из двух палат — Мажилиса и Сената — ИА REGNUM ). Предлагается усилить требования к депутатскому корпусу, ограничить возможность баллотироваться более одного раза — повысить возрастной ценз для мажилисменов и сенаторов. Предложения по статусу и деятельности правительства в основном касались усиления его подотчетности перед парламентом», — сообщил Джаксыбеков.

Между тем Нурсултан Назарбаев заявил, что всенародного референдума по поправкам в Конституцию не будет.

«В нашей Конституции отмечено, что мы можем вносить изменения в Конституцию через референдум и через парламент. Это решает президент. Поэтому я воспользовался своим конституционным правом. Мы не собираемся вносить больших изменений в политическую систему власти. Учитывая необходимость и важность проводимой работы для страны, народа, я решил правильным внести изменения через парламент», — сообщил президент Казахстана.

Он также отметил, что основная политическая модель Казахстана будет сохранена.

«Для нас ясным является то, что основная политическая модель Казахстана будет сохранена. Президентская республика будет сохранена. Вместе с тем система государственного управления должна быть гибкой в соответствии с требованиями времени. Судьбу этого важного для будущего нашей страны документа должны решить мы. Мы должны сегодня подвести итоги и решить, что дальше делать, и определить время направления документа на рассмотрение парламента. В 23 статьях Конституции будут внесены изменения. Будут внесены 35 изменений в законы. Здесь хочу отметить, что все это делается для передачи части полномочий президента другим ветвям власти. Вы сами знаете, что в других странах, наоборот, проводятся референдумы для повышения полномочий глав государств и вносят изменения в Конституции. У нас же наоборот. Потому что за 25 лет президентская форма власти выполнила поставленные перед собой и народом цели», — отметил Назарбаев.

Стоит отметить, что президент говорил то же самое и перед началом запуска всенародного обсуждения. Однако тогда казахстанский политолог Данияр Ашимбаев в интервью ИА REGNUM заявил, что принципиальные полномочия президент, несмотря на заверения, не передает.

«У меня складывается впечатление, что есть некий вариант более расширенных поправок в Конституцию, который, скажем так, возникнет в ходе «всенародного обсуждения». И там уже будут содержаться те вопросы, которые и являются на самом деле целью проводимой реформы. Но они будут, видимо, предложены не «сверху», а «снизу» — со стороны населения, экспертов или депутатов», — отметил Ашимбаев в интервью.

Он также предположил, что все эти конституционные реформы являются началом процедуры по транзиту власти.

«Возможно, будет внесена норма, по которой после очередных парламентских выборов пост премьера будет предлагаться лидеру или представителю победившей на выборах партии. В случае вступления этих поправок в силу, президент сложит с себя полномочия лидера партии «Нур Отан» и инициирует досрочные выборы. Партия выдвинет нового кандидата в председатели партии, который поведет ее на выборы. Затем партия победит, и руководителю будет предложен пост премьер-министра. А затем, если будет принята не озвученная, но обсуждаемая в кулуарах поправка о том, что в случае досрочного ухода с поста действующего главы государства полномочия президента перейдут не к председателю сената, а к премьер-министру, к примеру, как это принято в России, в таком случае новоизбранный премьер автоматически становится и главой государства в случае ухода Нурсултана Абишевича с поста президента», — пояснил Ашимбаев.

Между тем другой казахстанский политолог Марат Шибутов считает, что власть, инициировав изменения в Конституции, преследует несколько целей. Об этом он рассказал в интервью корреспонденту ИА REGNUM.

ИА REGNUM : Марат, для чего вообще все это затевалось? Есть мнение, что процесс перераспределения полномочий между ветвями власти запущен не ради перераспределения, а для того, чтобы внести изменения в Конституцию, которые обеспечат безболезненный, а главное — законный процесс передачи власти. Вы согласны с таким суждением?

— На мой взгляд, тут несколько целей. Первая из них — в принципе изменить модель управления, потому что прежняя до сих пор в кризисе, как я писал еще осенью 2015 года, чтобы она была эффективной. Вторая цель — это, конечно, успокоить всех по поводу транзита власти, сделать так, чтобы он проходил без проблем. Третья цель — это реализовать давний запрос населения на политические реформы, ведь если идут экономические реформы, то вслед за ними должны идти и политические. Все это очень важно. Но на слуху не в целом процесс, а вот отдельные его моменты вроде изменений в 26-ю статью. Надеюсь, что все же реформа получится и не будет формальной.

ИА REGNUM : Кстати, о 26-й статье. Сегодня президент заявил, что предлагаемые поправки в 26-ю статью Конституции, которые вызвали негативное восприятие граждан, не будут приняты, и статья останется без изменений. Следует ли предположить, что эти поправки изначально предполагались с прицелом на такое развитие ситуации и что теперь, добившись уступок власти в данном вопросе, население более равнодушно воспримет другие реформы Конституции?

— Тут у нас все произошло как в старом анекдоте про козу. Жалующемуся на тесноту и шум в доме Мойше раввин посоветовал купить козу. Проходит некоторое время. Мойша опять приходит к раввину. — Ребе, что ты наделал?! У меня теперь сумасшедший дом: дети на голове ходят, теща старая, больная, да еще коза стоит — почти всю комнату занимает, блеет… — А ты продай козу. Проходит еще некоторое время. Мойша опять приходит к раввину. — Дорогой ребе! Как я тебе благодарен! Я и не знал, что я такой счастливый человек…

Эту статью вообще сделали первой в изменениях, на нее все обратили внимание, также на ней было сосредоточено еще и медийное внимание. Разумеется, она всколыхнула все фобии нашего народа, и пошла волна китаефобии и прочего. Накал был довольно большой, собирались организовать митинг. Но все, получается, отменили — и эта поправка была отклонена и не пойдет в парламент.

Тут, видимо, были заготовлены два сценария:

— если поправку продавливают, то иностранные партнеры будут рады дополнительным гарантиям своих инвестиций;

— если поправку не продавливают, то все равно на нее будет отвлечено все внимание оппозиции, а значит, все остальные изменения пройдут очень легко и гладко. Второй раз мобилизовать общественное мнение не удастся.

Так что польза для власти есть в обоих случаях. Власть использует классические политические технологии, а они потому и классические, что практически всегда работают, особенно если население политически незрелое и неграмотное.

ИА REGNUM : За прошедший месяц, который отводился на обсуждение реформ, в СМИ регулярно появлялись сообщения о тех изменениях, которые предлагаются политическими партиями. Однако ни слова не говорилось о том, что предлагается простыми гражданами. Между тем озвучено, что всего поступило порядка 6000 предложений. Но найти их в открытом доступе не представляется возможным. Почему так происходит?

— Ну, я могу провести сравнение — я был членом Земельной комиссии в прошлом году, а в этом разрабатывал в рамках Общественного совета Алма-Аты свой вариант поправок. И разница есть.

В прошлом году был специальный сайт, где были представлены все выступления членов Земельной комиссии, предложения граждан, всякие справочные материалы. Плюс все заседания были открытые, и там была пресса. Также были голосования по тем или иным вопросам.

В этом году мы просто послали предложения по Конституции по почте; и все, что с ними будет дальше, — непонятно.

Рабочая группа довольно маленькая, заседает непублично, предложения граждан не публичны. В общем, эдакий «черный ящик», который непонятно как работает. При этом нам еще показали ведь только поправки в саму Конституцию, а поправки в другие законодательные акты не показали. Но у нас же большинство властных полномочий определяются не Конституцией, а конституционными законами и даже подзаконными актами в некоторых случаях. То есть реально, как пойдет процесс перераспределения власти, мы узнаем только тогда, когда законопроект пойдет в Мажилис.

ИА REGNUM : Президент также отметил, что необходимости в проведении референдума по поправкам в Конституцию нет. И рассматривать их принятие будет парламент. Насколько эта процедура будет прозрачной и будут ли приняты действительно необходимые поправки, а не те, которые выгодны властям?

— В реальности на референдум такой вопрос тяжело поставить — там же множество разных моментов. На референдум надо ставить вопросы «да или нет», а не 30−40 поправок в различные законодательные акты. Так что это реально больше работа парламента.

Вся беда в том, что парламенту у нас не сильно доверяют и очень плохо освещают его работу. В итоге это будет еще один «черный ящик» и тоже с не очень высокой легитимностью. То есть я бы не стал утверждать, что в целом принятые поправки будут хорошо восприняты народом. Вполне возможно, что они также будут восприняты в штыки. Надо будет сделать так, чтобы каждая поправка была объяснена подробно — зачем она принята, что она дает вообще и конкретно для населения.