Вопросы регионального развития в России в последнее время привлекают все большее внимание специалистов. Недавно в Минрегиона прошло совещание, посвященное концепции пространственного развития страны, в ходе которого было заявлено о намерении дополнить механизмы бюджетного выравнивания федеральной политикой развития так называемых регионов - "локомотивов роста". В связи с этим особый интерес представляет новая классификация регионов России с точки зрения развития, о которой ИА REGNUM рассказали ее разработчики - Леонид Григорьев, президент Института Энергетики и Финансов, и Юлия Урожаева, старший эксперт того же Института.

REGNUM: Масштабы и многосоставность нашей страны заставляют ученых разных специальностей периодически предлагать новые классификации регионов России, основанные на различных подходах. В чем отличие классификации, разработанной вами, от других существующих?

Ю.У. Наиболее традиционным подходом было выделение блоков регионов, которые были бы территориально связаны. Совнархозы, федеральные округа - все это попытки объединить соседей для решения экономических или политических проблем. Региональные исследования, которые делались в нашей стране за последние 15 лет, основывались преимущественно на двух типах классификации. Чаще всего регионы распределялись на группы с точки зрения финансовых потоков - на регионы-доноры и регионы-реципиенты. По мере изменения налогового законодательства и роста федерального перераспределения бюджетных средств число доноров в последние годы стало расти. Вторым типом стала классификация регионов с точки зрения социальных факторов - относительной бедности или обеспеченности.

Л.Г. Здесь важно отметить, что бюджетные подходы решают вопросы социальной поддержки, но не развития. Например, первоклассная классификация для целей понимания социально-экономического развития создана Натальей Васильевной Зубаревич с геофака МГУ. Но до сих пор не было ни одной классификации с точки зрения наличия тех факторов, которые создают в регионах те или иные условия для развития.

REGNUM: Как вы пришли к такому подходу?

Л.Г. Наше исследование стало итогом почти годовой работы в рамках большого регионального проекта, связанного с Самарской областью. Мы попытались понять, что движет именно развитием регионов. Самарская область в этом смысле оказалась прекрасным стартовым пунктом для анализа - не бедная, и не столичная, она является ярким представителем "тягловых" регионов.В такой огромной стране как наша мы применили к регионам классические методы, по которым рассматривают страны: география, уровень развития, структура экономики, специфика институтов.

REGNUM: Какие критерии вы положили в основу своей классификации регионов?

Ю.У. Наша классификация строится пошаговом подходом на двух основных уровнях. Первый - классификация по агрегированным макропоказателям: ВРП на душу, фактическому конечному потреблению домашних хозяйств на душу населения; большинство других показателей развития к ним привязаны. Опираясь на них, мы разбили все регионы на три большие группы - развитые, среднеразвитые и менее развитые. На 2002 г. это соответствует ВРП 84, 47 и 32 и тыс. рублей на душу населения. С учетом разницы в потребительских ценах по регионам перепады в потреблении несколько более сглажены. По этим трем группам конечное потребление (на 2003 г.) на душу составляет соответственно 41, 28 и 23 тыс. рублей на душу.

Л.Г. Естественно, уже в этот момент регионы теряют своих соседей. В России не только удаленные, но и соседние регионы имеют огромные перепады в развитии.

Другие основные параметры, которые мы положили в основу нашей классификации, это расположение и структура экономики региона, а также тип экономического развития.

Когда мы работали над прогнозированием развития экономики отдельного региона, мы выяснили, что всю экономику региона можно разделить на несколько основных секторов, которые определяются спросом того или иного рынка на производимую в регионе продукцию. По этому критерию мы построили шестисекторную модель региональной экономики. Эта модель легла в основу второго уровня классификации - она детерминирует тип экономического развития территории.

Ю.У. Первый сектор определяется мировым спросом, в него входят отрасли, работающие на экспорт. Исследование показало, что развитие регионов России очень тесно кореллирует с тем, какую долю в их экономике составляет этот сектор.

Ко второму сектору мы отнесли отрасли региональной экономики, которые назвали "отраслями внутреннего экспорта", то есть производящие продукцию, которая экспортируется за пределы региона по всей России (и СНГ по инерции). К таким отраслям относится, скажем, автомобилестроение. Строго говоря, развитые регионы - это те, в которых есть сильные предприятия эти двух секторов. Понятно, что эти предприятия крупнее, доходнее, но собственники их могут находиться вне региона и использовать доходы вне региона.

Третий сектор - отрасли, которые работают на рынки самого региона и его ближайшего окружения.

Четвертый сектор - ОПК, оборонная промышленность. Он практически целиком зависит от государственного оборонного заказа, то есть от финансирования, идущего со стороны федерального центра. Мы особо выделили его, так как для некоторых регионов он играет решающую роль. Это видно на примере ряда уральских и сибирских регионов, где роль этого сектора очень велика, и где в результате резкого сокращения бюджетного финансирования в начале 90-х гг. экономический кризис был особенно тяжел.

Пятый - отрасли, оказывающие рыночные услуги, которые потребляются внутри региона. Это торговля, транспортные перевозки и т.п.

И наконец, шестой - нерыночные услуги, такие как образование, медицина и прочее, что также связано с бюджетным финансированием. Именно они (и бедная часть населения) очень сильно зависят от бюджетных потоков, от того, как перераспределяет средства федеральный бюджет, и от мощности регионального бюджета. Отсюда - влияние бюджетного перераспределения ресурсов на экономику регионов, где велика доля отраслей шестого сектора.

С учетом типа экономики на втором уровне нашей классификации мы выделили ряд подгрупп. Надо заметить, что мы просчитали вариацию внутри подгрупп - везде плотность разброса указывает на схожесть ситуации.

В группе "развитых регионов" мы выделили две большие группы - регионы-лидеры и "промышленные регионы", и в каждой из них выделили еще по две подгруппы. В число лидеров вошли столицы - Москва и Санкт-Петербург - и примыкающие к ним области - Московская и Ленинградская. С институциональной точки зрения, столицы обладают совершенно особым ресурсом, благодаря которому они и развиваются, но, на наш взгляд, отрывать столицы от областей бессмысленно. Скажем, все расселение, рынок труда, банковская системы, конечно, едины. Крупные торговые центры могут формально находиться за городской чертой, в области, но покупки там делают в основном жители города. Такое положение характерно для Москвы и области, но надо думать ситуация в Санкт-Петербурге и области уже похожа. Эта тенденция будет проявляться все более явно, особенно если город будет наращивать свой столичный потенциал, превращающийся в фактор развития, то же самое будет происходить и с Ленинградской областью.

Л.Г. Кроме подгруппы "столиц", в число регионов-лидеров попали основные регионы, которые осуществляют добычу нефти и газа: Тюменская область (включая ХМАО), Сахалин и две национальные республики - Татарстан и Башкортостан. Причем надо иметь в виду, что в первых двух регионах доминируют транснациональные компании, только в Тюмени это отечественные ТНК, а на Сахалине - международные ТНК (отсюда много иностранных инвестиций), а в две последние, где доминируют государственные нефтяные компании, развиваются, скорее, по принципу госкапитализма. Это очень сильно влияет на специфику бизнеса в этих регионах.

В целом на долю восьми регионов-лидеров приходится порядка 50 процентов ВВП и почти все прямые иностранные инвестиции. Это указывает на то, что, к сожалению, в других регионах нашей страны институциональные механизмы не могут так же эффективно привлекать иностранные инвестиции.

На мой взгляд, наиболее интересная подгруппа среди развитых это те регионы, которые мы назвали "промышленными", то есть те, для которых решающее значение имеет промышленность, в особенности первые три сектора.

Эти регионы по разным причинам имеют утяжеленную промышленную структуру, с учетом которой им и приходится развиваться. Конечно, для них экспорт тоже играет большую роль, но это экспорт уже не нефти, а, скажем металла, или различных видов сырья - лесного, для химической промышленности и т.п. Однако эти регионы могут развиваться также и за счет работы на российский рынок. Мы считаем, что именно эти территории объективно составляют то ядро, которое должно пройти трудный путь адаптации к глобальный конкуренции, как это сделали ранее сверхиндустриализированные регионы Европы и США. Они смогут сыграть роль локомотива регионального роста в России, и именно им нужно сориентироваться на рост. Потом они и слабых потянут вверх.

REGNUM: Что же это за регионы?

Ю.У. Мы разделили промышленные регионы на две подгруппы. Для первой заметно большую роль играет первый сектор - экспортный. Сюда входят Красноярский край, почти все регионы Уральского федерального округа (Свердловская, Челябинская, Пермская, Томская области) и некоторые регионы европейского Севера (Вологодская область, республика Коми), а также Республика Саха - за счет алмазов. В другую подгруппу вошли те промышленные регионы, в которых шесть секторов экономики представлены более равномерно. Это Самарская, Нижегородская, Новосибирская и Ярославская области.

По нашим расчетам, промышленные регионы приближаются к регионам-лидерам, как ни трудно их догонять.

Хочу отметить еще, что для их развития большое значение имеет тот неформальный фактор, который очень сложно измерить методами экономического анализа. Речь идет о качестве институциональной среды, качестве элит, качестве населения. Это становится очевидным, когда приезжаешь в регион и видишь, ощущают ли себя люди частью своего региона, собираются ли они и дальше здесь жить и работать. Наличие или отсутствие реального взаимодействия гражданского общества, бизнес-элит, властей также очень сильно влияет на характер экономики и качество неформальных правил, которые устанавливаются в каждом отдельном регионе. Неформальные правила это понятие из области институциональной экономики. Предполагается, что есть много способов взаимодействия между людьми, которые не прописаны в формальных законах, однако от них многое зависит. И особенно велико их значение в переходной экономике, когда развитие формальных правил не успевает за развитием разных форм экономической деятельности.

Социологи и политологи имеют более четкое представление о состоянии политических и бизнес-элит, устойчивости политического климата. Для нас же как экономистов важна устойчивость среды во времени и предсказуемость изменения институтов. Бизнес ценит простоту и постоянство правил игры для инвестиций.

REGNUM: С развитыми регионами понятно. А что представляют из себя регионы, которые по вашей классификации отнесены к среднеразвитым?

Л.Г. Это огромный интересный мир, который у нас распадается на три подгруппы: прибрежные регионы, европейские и транссибирские (удаленные). Для них характерны сходные уровни развития, но совершенно различные географические особенности.

Во-первых, мы отнесли к среднеразвитым порядка десяти регионов, которые определили как "прибрежные экономики". Иначе их можно назвать приграничными или транзитными. Основная характеристика этих регионов - то, что они либо обладают выходом к морю, либо через них проходят значительные транспортные потоки благодаря тому, что они примыкают к государственной границе. В частности, к группе условно "прибрежных" экономик мы отнесли Новгородскую область, которой, на наш взгляд, предстоит сыграть стратегическую роль благодаря тому, что за ее границей теперь начинается Европейский Союз.

Удивительно, что относительный разброс показателей по этой группе регионов очень незначительный; территориально не связанные между собой области имеют феноменальное сходство в развитии. Это позволяет утверждать, что мы смогли нащупать действительно однородную группу со сходными факторами развития. Вообще говоря, вся экономическая история Европы и мира указывает на то, что при свободном развитии так оно и должно быть.

REGNUM: Какие регионы вы отнесли к "прибрежным" экономикам?

Ю.У. Во-первых, почти весь Дальний Восток - Хабаровский и Приморский края, Магаданскую область; северные регионы, имеющие выход к морю (Карелия, Архангельская и Мурманская области), регионы, примыкающие к Черному морю (Краснодарский край, Ростовская и Астраханская области), Новгородская область и, конечно, Калининградская область.

Наши расчеты показывают, что по показателям развития и структуры экономики эти регионы начинают значительно обгонять остальные, входящие в группу среднеразвитых. В частности, они далеко оторвались по уровню инвестиций от соседей по средней группе. И валовые инвестиции, и иностранные инвестиции идут в "прибрежные" экономики гораздо энергичнее, чем в остальные регионы группы.

Остальные среднеразвитые регионы это, прежде всего, регионы Европейского Центра - Калужская, Тверская, Рязанская, Смоленская области, у которых Москва понемногу выкачивает людские ресурсы, и которым необходимо нащупывать новые возможности развития, причем пока неочевидно, за счет чего они могут развиваться. Их проблемы невозможно решить, просто приняв какую-то программу или издав какой-то закон. Тип экономики невозможно изменить быстро. Здесь работают медленные эволюционные процессы, в ходе которых постепенно выявляется, какие отрасли оказываются более успешными. Именно эти отрасли нуждаются в поддержке для того, чтобы они послужили локомотивом развития всего региона. В этих случаях надо внимательно отслеживать прежде всего то, что происходит на местах. Скажем, в области появляется очень успешная строительная компания, которая начинает развиваться и в других регионах. В регионах этой группы, на наш взгляд, нужно поддерживать именно такие местные начинания, но ни в коем случае не пытаться как-то резко менять структуру экономики.

Чрезвычайно важны как формальные, так и неформальные правила, действующие на территории региона. В этом отношении красноречива история, рассказанная одним инвестиционным банкиром. К нему несколько лет назад обратился инвестор, готовый вложить огромные деньги в Россию. Они приехали в одну из областей Центрального федерального округа (эта история верна для многих субъектов Федерации), инвестор походил по администрации, где выяснилось, что никто не хочет с ним возиться; в результате он отправился в Китай, где ему потребовалась половина рабочего дня, чтобы заключить крупный контракт. На мой взгляд, нам надо вообще внимательно присмотреться к опыту Китая, где конкуренция на уровне регионов и даже муниципалитетов за инвестиции, гранты и другие ресурсы развития привела к тому, что китайские регионы развиваются просто колоссальными темпами.

Наконец третья подгруппа среднеразвитых регионов это регионы на Транссибе, схожие по уровню развития и отличающиеся высокими транспортными издержками. Здесь фактор расстояния играет критически важную роль, и если бы не Госплан и его попытки спрятать ОПК в глубине страны, таких крупных городов между Самарой и Хабаровском просто не было бы.

REGNUM: Осталось охарактеризовать те регионы, которые в вашей классификации названы менее развитыми.

Л.Г. Если большинство регионов-доноров, естественно, вошли в первую группу, то в группу менее развитых входит большинство регионов-реципиентов - всего четыре подгруппы: две образованные российскими аграрными областями и две подгруппы национальных республик - с одной стороны, Северный Кавказ, для которого характерны условия, очень рискованные с точки зрения инвестиций и неформальных правил, и с другой - слабые национальные республики, где преобладает малоэффективное сельское хозяйство - Тува, Мордовия, Марий Эл, Чувашия, Алтайский край. В этих республиках больше значение имеет также неблагоприятная институциональная среда и нелучшие неформальные правила. Что касается аграрных регионов, то в качестве первой подгруппы мы выделили некоторые застойные области Европейского центра - Брянскую, Тамбовскую, Ивановскую, где практически нет отраслей первой-второй группы. Фактор близости Москвы, которая оттягивает на себя человеческий капитал, тоже играет для них неблагоприятную роль. В то же время мы видим, как инвесторы постепенно начинают обращать внимание на регионы, окружающие Москву. Ко второй подгруппе мы отнесли более отдаленные от столицы аграрные регионы, еще сильнее страдающие от нехватки инвестиций: в Поволжье Волгоградскую и Пензенскую области, с Урала - Курганскую.

Очень интересен феномен Чукотки. На Чукотке при населении в 55 тысяч человек экономический рост представляет собой, к сожалению, фактор одного человека. Учитывая это, мы, вычисляя различные средние показатели, не учитывали Чукотку, иначе показатели очень сильно искажаются.

Ю.У. Один из результатов нашего исследования, который подтвердил наблюдения, сделанные до нас, таков: к сожалению, наша система выравнивания ведет к дестимулированию регионов. У получателей трансфертов исчезают стимулы к саморазвитию, к созданию конкурентоспособных институтов, к привлечению инвесторов.

У нас регионы приучают ходить к федеральному бюджету с протянутой рукой. Это особенно заметно на примере регионов третьей группы. В северокавказских регионах трансферты, по нашим подсчетам, достигают порядка 8 тыс. рублей на человека. Это очень много.

REGNUM: Какие же общие выводы вы сделали в результате вашего исследования?

Л.Г. Очевидно, что в ближайшее время для России политика регионального развития будет одной из самых актуальных тем. Дифференциация регионального развития сейчас колоссальная - порядка сорока раз между самыми развитыми и самыми слабыми.

Прямой результат выделения одиннадцати подгрупп состоит не в предложении перекроить административно-территориальное деление, а в признании того факта, что Россия по масштабу разнообразия уровней развития и институтов ее регионов сходна с ООН, состоящей из отдельных стран (с определенными исключениями). Отсюда очевидно, что Россия не может иметь простой, единой региональной политики - стартовые уровни, характер институтов регионов разные - разными должны быть и ближайшие цели и инструменты. Бюджетное перераспределение - это только социальная подушка, которой не может исчерпываться инструментарий региональной политики.

Для наглядности мы придумали образно сравнить выявленные нами типы регионального развития с известными странами мира. Получилось, что мы в России имеем в виде регионов, с одной стороны, по сути дела, развитые европейские страны, у которых ВВП на душу населения сопоставим с Португалией или Испанией. Там же, в группе лидеров, Татарстан и Башкортостан - в некотором роде аналог ближневосточных стран. Промышленные регионы подобны странам Латинской Америки, имеющим какой-то важный ресурс, скажем, медь или нефть, за счет которого они более или менее сохраняют стабильность, но которым нужно активно развивать другие отрасли, чтобы быть устойчивыми. Есть у нас и регионы типа моноэкспортных стран, есть типа аграрных стран Азии... Между тем политика, которая сейчас проводится, исходит из того, что нужно создать для всех регионов единые условия - единый налоговый, единый инвестиционный, единый институциональный климат. Для всего этого разнообразия предлагается проводить единую экономическую политику. Наша классификация, на мой взгляд, очень явно доказывает, что у самих регионов она объективно разная.

Знаете, какое главное препятствие на пути развития своего собственного инвестиционного законодательства называют сами представители регионов? Федеральное законодательство! В частности, регионалы говорят, что Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации" ставит их в условия, которые практически блокируют возможность для развития инвестиционной деятельности. Полномочия регионов сократились, похоже, ниже критического уровня, при том, что различия уровней развития и характера институтов таковы, что разные регионы напротив должны были бы иметь различные инструменты и возможности.

На наш взгляд, ясно, что при таких существеннейших различиях в структуре экономики и типе развития, которые наблюдаются у наших регионов, политика универсального развития для нашей страны не подходит. Представление о регионах лишь как объектах управления, которые надо унифицировать и присоединить к сети для выполнения команд, когда федеральный центр нажимает на кнопки, слишком упрощено. Оно резко диссонирует с разностью уровней развития и типов культур, которыми мы обычно гордимся. Очевидно, что после того, как регионы более десяти лет были фактически самостоятельными, попытка вернуться к политике "простого управления" может отнять важнейший фактор самостоятельного развития снизу. У нас удивительно сложная страна - ее развитие зависит от того, что каждый регион должен видеть свою цель и иметь адекватные инструменты развития.