Пока успехи Байдена во внешней политике несколько спорны — Foreign Policy

КогдаДжо Байден стал президентом США, многие полагали, что отныне его администрация будет проводить дисциплинированную, предсказуемую и изощренную внешнюю политику. Была надежда, что закончится эра самоубийственного чванства и твиттерной дипломатии, а к власти придут ответственные государственные служащие. Мантра Байдена — «Америка вернулась» — предполагала, что на смену военной мощи в качестве предпочтительного инструмента внешней политики США придет дипломатия —именно этого, как утверждают американские граждане, они и хотят.

Команда Байдена — это группа опытных политиков, резко контрастирующая с неофитами и чудаками, которые первоначально входили во внешнеполитическую команду бывшего президента Дональда Трампа. Учитывая все вышесказанное, были все основания рассчитывать на слаженную работы внешней политики США, однако получилось несколько не так, пишет Стивен Уолт в статье, вышедшей 30 сентября в Foreign Policy.

Читайте также: На деле Байден мало чем отличается от изоляциониста Трампа — Foreign Policy

Безусловно, Байден со товарищи могут заявить о некоторых первоначальных успехах: возвращение США в число стран — участниц Парижского соглашения по климату и в члены Всемирной организацией здравоохранения, возобновление переговоров с Ираном по его ядерной программе, продвижение глобального соглашения по борьбе с офшорными налоговыми убежищами, отправка дополнительных партий вакцин в рамках глобальной борьбы с COVID-19 и налаживание отношений с ключевыми союзниками по НАТО на июльском саммите в Брюсселе. Кроме того, Байден сделал больше для того, чтобы действительно совершить «поворот» США к Азии, чем любой из его двух предшественников, что само по себе немалое достижение.

Никому из ближайшего окружения Байдена не пришлось с позором уходить в отставку после трех недель пребывания в должности — как было в случае с Майклом Флинном, первым кандидатом Трампа на пост советника по национальной безопасности. Кроме того, Белый дом Байдена не совершил неловких оплошностей — например, не ошибался в именах лидеров иностранных государств в официальных документах, а также не публиковал заявлений, полных орфографических и фактологических ошибок, — что было частым явлением в том серпентарии, в который при Трампе превратился Белый дом.

Читайте также: Псаки: лучшие перлы лица внешней политики США-2014

И, честно говоря, дипломатические успехи редко случаются в одночасье; для достижения подлинного и устойчивого прогресса в решении серьезных проблем обычно требуется постоянная и напряженная работа в течение многих месяцев, если не лет. Так, за девять месяцев своего пребывания во власти Джордж Буш — младший не сделал практически ничего, о чем сейчас можно было бы вспоминать, за исключением самого того факта, что он был главой Белого дома, когда произошли теракты 11 сентября — тогда как основные достижения Трампа за то же время в основном носили отрицательный характер.

Достижение полезных соглашений как с союзниками, так и с противниками почти всегда требует некоторой степени компромиссов (чтобы все участники были заинтересованы в результате), и даже такая могущественная страна, как Соединенные Штаты, редко получает все, что хочет. Иными словами, ни один серьезный человек не должен ожидать чудес во внешней политике в первый год пребывания президента у власти.

Тем не менее некоторые аспекты деятельности Байдена вызывают беспокойство, заставляя многих наблюдателей делать нелестные сравнения с его ничем не примечательным предшественником. Переговоры с Ираном ни к чему не привели — из-за сочетания взаимной подозрительности, иранской раздражительности и собственной робости администрации — и теперь можно сделать уверенную ставку на то, что никакого нового соглашения не будет. В самом деле, Байден, похоже, движется к своей собственной версии «максимального давления» — стратегии, которая применялась неоднократно и никогда не срабатывала.

Сам Уолт не так критично относится к тому, как администрация организовала и провела вывод войск из Афганистана, как некоторые, особенно многие недовольные европейские наблюдатели, но такая сложная и умелая команда, какой якобы была эта, могла бы лучше справиться с решением проблем союзников при реализации разумного и вполне предсказуемого вывода войск.

Новое партнерство AUKUS могло бы стать важным шагом на пути к поддержанию благоприятного баланса сил в Индо-Тихоокеанском регионе. Однако так ли необходимо было в процессе создания нового альянса оставлять не у дел Францию? Если не принимать во внимание некоторую топорность получившейся аббревиатуры — Уолт предложил добавить к имеющейся AUKUS прибавить букву F и посмотреть, что получится, — создается такое чувство, что не было предпринято никаких шагов к тому, чтобы заранее смягчить недовольство Парижа. Подобные опущения являются не чем иным, как дипломатической халатностью, как на нее ни посмотри.

Более того, для администрации, которая заявляет, что она хочет придать дипломатии центральное значение в свое политике, команда Байдена не спешит заполнять ключевые дипломатические посты. Отчасти эти проволочки связаны с непатриотическим выпендрежем со стороны корыстных политиков, таких как сенаторы Тед Круз и Джош Хоули, которые отложили назначение лиц на ключевые посты ради придания себе большей значимости.

Но проблема выходит за рамки пары жадных до показухи — если использовать меткую формулировку Дэвида Роткопфа — сенаторов-республиканцев, поскольку сам Байден не спешил выдвигать людей на ключевые посты послов и на другие важные должности. Он на посту президента уже почти девять месяцев — около 20% президентского срока — а у него все еще нет своей полной команды на местах. Отчасти это связано с банальным характером назначений и подтверждений в Соединенных Штатах, но не полностью.

Не стоит сомневаться, что далеко не безупречный послужной список Байдена на сегодняшний день далек от активно деструктивной дипломатии Трампа и госсекретаря Майка Помпео. Некоторые из неудач Трампа явились результатом элементарных стратегических ошибок, таких как выход из Транстихоокеанского партнерства, отказ от Парижского соглашения по климату, разрыв ядерной сделки с Ираном и начало вместо нее оказания «максимального давления» на республику.

Другие неудачи происходили тогда, когда инстинкты Трампа были верными, однако он следовал им неверным образом, как, например, тогда, когда он развязал ряд торговых войн или стал проводить любительские встречи на высшем уровне в рамках реалити-шоу с северокорейским лидером Ким Чен Ыном. В случае с Байденом, напротив, имеет место то, что разумную политику неосторожно проводит команда, которая должна была намного эффективнее выстраивать отношения как с друзьями, так и с врагами.

Однако в конечном счете важны результаты, и даже стойкие сторонники администрации Байдена должны без колебаний требовать от нее ответов, если она терпит неудачу. В то же время разрыв между устремлениями администрации и ее результатами многое говорит о внутренней сложности проведения успешной внешней политики, особенно с учетом тех амбиций, которым администрации США практически невозможно противостоять.

Прежде всего, момент однополярности закончился, и теперь мы живем в однобоком многополярном мире. Как давно поняли теоретики международных отношений, отношения между крупными державами в условиях многополярности по своей сути более сложны, зависят от большего числа условий и трудны для поддержания, чем отношения в условиях двухполярности или однополярности.

Когда в мире существует больше двух крупных держав, интересы значимых действующих лиц с меньшей вероятностью совпадают в последовательной и предсказуемой манере, и гораздо выше риск либо оказаться брошенным своим союзником, либо глубоко погрязнуть в том или ином альянсе. Вместо четкого выстраивания стран по принципу «мы против них», типичного для двухполярности (например, НАТО против Варшавского договора), можно ожидать появления большего числа менее жестких организаций стран, в которых партнеры соглашаются по одним вопросам, а по другим — нет.

Примером может служить сегодня несколько двусмысленная позиция Германии. С одной стороны, Берлин твердо привержен НАТО, а немецкие лидеры по-прежнему высоко ценят прочные отношения с Соединенными Штатами. Именно в связи с этим особую тревогу и вызвали грубое бахвальство Трампа и его личное пренебрежение в адрес канцлера ФРГ Ангелы Меркель. Но, с другой стороны, Берлин отказывается полностью поддерживать позицию США в отношении России и Китая, потому что строительство газопровода «Северный поток — 2» с Россией и сохранение ее экспортных рынков в Китае отвечает национальным интересам Германии.

Читайте также: Исход выборов в Германии чреват сменой статус-кво — Project Syndicate

Аналогичную динамику можно наблюдать и в таких странах, как Турция или Индия. Хотя каждую из них с США и объединяет ряд стратегических проблем, и Нью-Дели, и Анкара также с удовольствием покупают оружие у России и выстраивают с Москвой сотрудничество по другим, выгодным для себя направлениям. Существование нескольких великих держав дает другим государствам больше возможностей и увеличивает их способность заключать более жесткие сделки или противостоять давлению США, как это продемонстрировали Венесуэла и Иран. Страны, которые не хотят полагаться на помощь США или Всемирного банка, всегда могут посмотреть, что им могли бы предоставить взамен Пекин или Москва.

Второй вопрос возникает из-за глобальных проблем, которые выходят за рамки традиционного соперничества великих держав и не могут быть решены без широкого сотрудничества, невзирая на существующие геополитические противоречия. Важнейший пример такой проблемы — изменение климата, но можно легко упомянуть борьбу с пандемией, глобальное макроэкономическое управление или борьбу с международным терроризмом. Общие проблемы, подобные этим, иногда смягчали конфликт между великими державами в прошлом (например, общий страх перед революцией побуждал европейские монархии к сотрудничеству во время существования Венской системы), но глобальные проблемы, связанные с этим, сегодня становятся еще более серьезными.

Читайте также: России, США и Китаю пора править миром

К сожалению, попытаться противостоять конкуренту — гораздо более простая задача, если нет попытки одновременно сотрудничать с ним по дорогостоящим, сложным и политически взрывоопасным вопросам, таким как сокращение выбросов углекислого газа. Даже президент или госсекретарь, объединивший в себе лучшие черты Отто фон Бисмарка, Дина Ачесона, Нельсона Манделы, Джасинды Ардерн и Сун-Цзы, едва ли смогли решить эту непростую задачу.

А еще есть извечная проблема высокомерия. Байден, возможно, преследует несколько более реалистичную внешнеполитическую повестку дня, чем Билл Клинтон, Джордж Буш — младший или даже Барак Обама, но едва ли поставленные им цели незначительны и мелки. Он положил конец бесплодному крестовому походу Америки в Афганистан и, похоже, не заинтересован в попытках исправить Ближний Восток, но он хочет сделать гораздо больше в Индо-Тихоокеанском регионе, оживить НАТО, решить проблему изменения климата, объединить мировые демократии против авторитаризма, а также запустить амбициозную социальную повестку дня у себя дома, которая неизбежно повлияет на экономические связи Америки с остальным миром.

И разве госсекретарь Энтони Блинкен также не сказал, что администрация собирается поставить права человека в центр своей внешней политики? Если сложить все это вместе, получится довольно захватывающая повестка дня, которую было бы трудно осуществить, даже если бы внешнеполитический истеблишмент был сплочен по каждому пункту в списке, а демократы имели бы преимущества для защиты от вето в палате представителей и Сенате.

Это подводит к четвертой проблеме, тесно связанной с указанными выше. Учитывая многочисленные обязательства Америки и все еще значительные амбиции, просто невозможно разработать внешнеполитическую стратегию, свободную от внутренних противоречий. Как напоминает Роберт Райт, шаги, предпринятые для достижения одной заветной цели, могут затруднить достижение других целей; получается, что одна рука распутывает то, что вяжет другая. Выход из Афганистана высвободил ресурсы для того, чтобы создать противовес Китаю, но осложнил отношения с другими союзниками и подорвал позицию администрации в области прав человека.

Новая сделка с AUKUS знаменует усиление позиций в Азиатско-Тихоокеанском регионе, но разозлит давнего союзника и может подорвать усилия по обеспечению ядерного нераспространения. Объединение мировых демократий может укрепить позиции США внутри страны и за рубежом, но также затруднит сотрудничество с Россией и Китаем по вопросам, представляющим взаимный интерес, таким как изменение климата. Чем больше целей мы пытаемся достичь, тем больше опасность того, что успех в одной области приведет к неудаче в другой.

«Но подождите, это еще не все! Как я уже отмечал ранее, политическая система США остается удивительно уязвимой для всех видов пагубного иностранного влияния, будь то через местных и иностранных лоббистов, группы с особыми интересами или ботов в социальных сетях, каждый из которых работает над тем, чтобы склонить внешнюю политику США в нужном им направлении», — подчеркнул Уолт.

«Добавьте к этому своеобразную практику США (уникальную для крупных держав), когда более 30% всех постов послов передается богатым спонсорам кампании вместо обученных профессиональных дипломатов, и можно ожидать неоптимальных внешнеполитических показателей», — добавил он.

Соединенные Штаты также уникальны по степени текучести кадров, которая происходит всякий раз, когда в Белом доме меняются партии (вплоть до уровня заместителей помощников секретарей и ниже). На практике это приводит к тому, что ключевые должности остаются незаполненными в течение нескольких месяцев, а также к тому, что каждая новая администрация вынуждена обучать сотрудников уже на рабочем месте. Что еще хуже, многие назначенные президентом лица остаются у власти менее четырех лет, так что отток продолжается в течение всего срока президентских полномочий.

Это как если бы Apple, Ford или Amazon меняли всю команду высшего руководства каждые четыре года (или чаще), при этом каждый день появлялось бы большое число мест в руководящем составе. Такие патологии не стали бы проблемой, если бы США преследовали скромные внешнеполитические цели, но они являются удушающим препятствием для страны, которая стремится к гораздо большему.

Ни одно из этих соображений не освобождает Байдена или его команду от ошибок. В целом, было бы лучше, если бы у власти была администрация, которая пытается делать правильные вещи, вместо того чтобы идти сразу в нескольких ошибочных направлениях. Такой администрации можно дать немного больше времени, чтобы она могла показать, на что способна. Ее членам стоит расставить более четкие приоритеты и не пытаться сделать слишком много, потому что им также нужно зарезервировать некоторые избыточные мощности (включая самый дефицитный товар — время) для того, чтобы справиться с неожиданностями, с которыми неизбежно сталкивается любая администрация. Во внешней политике, как и в некоторых других сферах деятельности, попытка сделать меньше может помочь вам достичь большего.