Совет Федерации: запах формализма и работы «для галочки» только усиливается

После того как бортмеханик сообщит первому пилоту самолета: «Точка принятия решения!», у командира не останется времени для раздумий. Надо немедленно отреагировать и принять одно из двух решений: продолжить взлет или возвратиться на аэродром. Либо-либо. Третьего не дано. Должность председателя Государственной думы не менее ответственная, чем у командира воздушного судна, но у него никогда не бывает аналогичной ситуации. У депутатов всегда есть время для семи вздохов, как говорили на Востоке, чтобы успеть обдуманно принять законодательное решение. И это хорошо. Лётная профессия и законотворчество — разные деятельности. И можно было бы не использовать эту аналогию, если бы коллеги депутатов во второй по конституционному перечислению палате парламента, в Совете Федерации, тоже «вздыхали» бы семь раз. Этого нет. Там действуют так, как будто какой-то бортмеханик им постоянно твердит: «Точка принятия решения, точка принятия решения, точка принятия решения…».

«Бортмеханик» есть, только не снаружи, а внутри них самих, лишающий по своему произволу права на «семь вздохов». Вместо того, чтобы тщательнейшим образом досматривать за Госдумой, что называется, семь раз отмерять и перепроверять на реализуемость принимаемые первой палатой решения, социально-экономические, правовые, политические и иные последствия принятия ею законов и своевременно использовать право вето, сенаторы без передыха одобряют каждый «фэзэ», перешедший к ним из первой палаты.

Конституция не обязывает Совет Федерации рассматривать подряд все законы, принятые Государственной думой. Обязательному рассмотрению подлежат лишь те, которые касаются федерального бюджета, налогов, финансов, валюты и т.п., международных договоров, госграницы, а также вопросов войны и мира. Это во-первых. Во-вторых, с процессной точки зрения в соответствии с Основным законом спешки при принятии федеральных законов вообще быть не должно. Пять дней дается Государственной думе, чтобы принятые ею федеральные законы были переданы на рассмотрение Совета Федерации. Сенаторам позволено в течение 14 дней всесторонне оценить текст любого закона, переданного из первой палаты. Этого времени достаточно, чтобы даже съездить в свой субъект Российской Федерации и посоветоваться с практиками, с региональными и муниципальными правоприменителями. А если закон в течение четырнадцати дней сенаторы не рассмотрят, то и это предусмотрено: он автоматически будет считаться одобренным.

Те, кто писал текст Конституции Российской Федерации, одобренный всероссийским референдумом в 1993 году, тщательно продумывали этот не поспешный законотворческий процессуальный порядок. Он прописан в виде конституционной нормы. Если в Совете Федерации конституционные действия по исполнению конституционной нормы совершают досрочно, при этом в отношении всех без исключения законов, то такая преждевременность должна быть как-то обоснована и объяснена. Однако толковых объяснений отыскать не получается. Нельзя же всерьез воспринимать объяснения, что поскольку заседания Совета Федерации проводятся по ее регламенту раз в 14 дней, то и приходится всякий раз рассматривать все без исключения законы, чтобы не нарушить конституционный срок. Сенаторы работают на постоянной основе, живут в Москве, ничто не мешает им собираться хоть каждый день, а не раз в 14 дней, поскольку главная их миссия — одобрять или ветировать законы.

Все законы, приходящие из предшествующей палаты, руководство Совета Федерации запускает во внутрипалатное обсуждение в комитетах, на аппаратных совещаниях, координационном совещании председателя Совфеда с председателями комитетов, заседаниях Совета палаты и, наконец, пленарных заседаниях, как будто для сенаторов эти тексты в новинку. Это не так. Те же самые законы задолго до этого в виде законопроектов присылаются всем субъектам права законодательной инициативы для отзыва и предложений. Естественно, в их числе и Совет Федерации. Таким образом, можно заранее предусмотреть и спланировать, к каким законам из перечня «не обязательных» действительно стоило бы приглядеться особенно и сопровождать их, а на какие можно было бы не тратить время. Например, для чего расходовать временной ресурс и вытаскивать на пленарное заседание сенаторов закон, состоящий из одной строчки — об отнесении к объектам спорта «единых недвижимых комплексов, предназначенных для проведения физкультурных мероприятий и (или) спортивных мероприятий, в том числе спортивные сооружения, являющиеся объектами недвижимого имущества». Или — закон о замене термина «образовательные учреждения» на термин «образовательные организации» в тех законах, в которых сохранился прежний. И тому подобной. Эти факты — из последних заседаний, хотя в повестке любого пленарного заседания Совета Федерации отыщется с десяток такого рода «проходных» законов.

Запах формализма и работы «для галочки» усиливается тем, что процедура голосования такого рода законов, как и многих других, занимает больше времени, чем их фактическое обсуждение в ходе пленарного заседания. Минута-другая, но не больше. Короче говоря, такой порядок укоренился в регламенте палаты, а затем перешел в привычку. Привычки же воспринимаются как богом данные.

Самозагрузка, конечно, позволяет сенаторам демонстрировать исключительную занятость, чувствовать свою востребованность и значимость. И, главное, — видимостью активности противостоять сложившемуся в общественном мнении сомнению в степени полезности этого института для государства и общества. Надо признать: это им удается. Мечты академика Е. Примакова и многих других государственников об упразднении этой палаты в Федеральном собрании Российской Федерации существовали долго, с десяток лет, но в прошлом году оказались окончательно развеянными. Во всяком случае, на двадцать лет. Поправки к Конституции в 2020 году капитально возвысили членов Совета Федерации, которые стали числиться сенаторами Российской Федерации. Хотя в Российской Федерации есть и должны быть только ее граждане, а сенаторы только в том случае, если есть Сенат. Поэтому образовавшийся в последние годы трансфер депутатов Госдумы в сенаторы и наоборот теперь может усилиться и приобрести необратимый характер. Как в футболе или хоккее.

Так или иначе, но внимание к деятельности Совета Федерации теперь должно быть повышенным, чтобы палата со временем не превратилась в собрание отходов старого законодательного мышления и не укрепляла миф о своей синекурности. Это важно, так как ежегодные расходы на содержание палаты обходятся государству в три миллиарда рублей, включая стоимость мероприятий, проводимых по ее инициативе, но по иной бюджетной строчке. За двадцать последних лет примерно 60 млрд рублей госбюджета были израсходованы «на страхи» перед неуправляемостью Государственной думы (при проектировании Конституции 1993 года исходили из того, что вторая палата должна стать надежным фильтром вредных законотворческих инициатив тогда популистской Государственной думы). Фильтр до сих пор так и не пригодился, а фильтрующее качество и вовсе оказалось утраченным. Считанные единицы из тысяч законов были возвращены с Госдуму с предложением изменить их редакцию.

Зато появились новые качества, которые до сих пор никто не описал и не проанализировал. Они прямо не противоречат федеральному законодательству, потому что прямо им не предусмотрены (хотя для органов публичной власти то, что не предусмотрено в их полномочиях законом, означает запрет). Совету Федерации конкретный закон не выписан, как и Государственной думе. Вновь возникшие качества отчасти — бессмысленные, отчасти — бесполезные, отчасти — вредные. И еще — лоббистские, но не в привычном для парламентаризма смысле, а в доморощенном. По форме всё правильно, а по сути — издевательство.

Поясню. Понятию «лоббизм» — четыре столетия. Не сразу практика лоббизма вошла в правовые рамки, но всё-таки вошла в них. Законодательство и информация в Интернете о действующих лоббистах и их клиентах позволили сделать институт лоббизма общественно открытым и вписать его в концепцию открытого общества. В Российской Федерации с её первых постсоветских лет тоже было несколько попыток принять федеральный закон о лоббизме. В последний раз эта попытка была двадцать лет назад. В 2000 году в Государственную думу вносился законопроект, описывающий комплексную регуляцию лоббистских операций на территории страны — «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Когда нет административного желания разобраться в пользе законодательного решения проблем лоббизма применительно к нашей стране или из-за опасений не предусмотреть всего и не уследить за чем-либо, нашлись технико-юридические причины отклонения законопроекта. Тот показался «недоработанным», в нём не определены принципы и субъекты лоббистской деятельности, не установлены особенности ее осуществления в специализированных органах исполнительной ветви власти, отсутствовали положения, позволяющие определить необходимую степень гласности проводимых лоббистских операций.

И тем не менее настроение желающих использовать лоббистский инструментарий и лоббистские механизмы оказалось неистребимым. Несмотря на отсутствие законодательной базы, в информационном пространстве страны лоббистская терминология присутствует постоянно. Как бы иносказательно, а на самом деле — в соответствии с историей дикого лоббизма. Как не регламентированная практика воздействия физических лиц и организаций на органы государственной власти и местного самоуправления с целью склонения их к принятию тех или иных решений. Например, широко распространен GR (government relations). Есть рейтинги лоббистов, в том числе сенаторов.

Каково место в этой системе Совета Федерации, имея в виду его постзаконодательную или надзаконодательную практику влияния? Нет анализа того, как Совет Федерации фактически видоизменяет конституционную структуру самостоятельного функционирования двух из трех ветвей государственной власти: законодательной и исполнительной. Палата сенаторов постоянно использует сверхзаконодательный способ воздействия на правительственную вертикаль. Нужны факты? Конечно, это важно. Представим.