Счетная палата выявила аномалии при анализе IT-бюджетов госведомств России

Помните, не так давно Пенсионный фонд России оправдывался из-за расходов на строительство, так сказать, «дворцов», мол, дешевле работать в своих помещениях, нежели арендованных, да и офисы эти находятся на балансе Росимущества. Однако речь сейчас пойдет не про то, зачем строить здания, которые позже как имущество, существующее на балансе Росимущества, могут быть приватизированы, а про IT-инфраструктуру.

Счетная палата провела интересное исследование по размерам, использованию или исполнению, а также учету средств IT-бюджетов федеральных органов власти, составив таким образом их рейтинг за шестилетний период начиная с 2014 года. В принципе, подобные рейтинги не новинка: в различных вариациях они публикуются профильными СМИ с 2015 года. Но рейтинг аудиторского ведомства отличается от других тем, что был, в частности, сформирован на основе данных, базирующихся не на плановых объемах бюджетных ассигнований, а на реальном кассовом исполнении заключенных госконтрактов, официально учитываемых как относящиеся к ИКТ. Как указывает СП, именно построение на достаточно длинном календарном отрезке ряда ведомственных ИТ-расходов позволило выявить особенности, остававшиеся незамеченными при анализе данных только в рамках отдельных годичных периодов.

Наряду с традиционным вариантом рейтинга, базирующимся на абсолютных значениях ведомственных ИТ-расходов, который аудиторы прозвали «рейтингом толстосумов», приводится рейтинг доли ИТ-расходов по отношению к общему бюджету федерального органа власти, который, в свою очередь, специалисты СП назвали «рейтингом справедливости».

Более того, в ходе исследования, как указывается в экспертной записке, были выявлены и другие интересные подробности, которые СП называет побочными показателями. Так, например, доля ИТ-расходов федерального уровня в общем годовом бюджете составляет достаточно стабильную величину в диапазоне 0,49−0,54%. Сопоставив соответствующие значения в разрезе ведомств, можно увидеть, что этот показатель находится в диапазоне от 40−50% у «ИТ-чемпионов» типа Минкомсвязи и Центризбиркома до исчезающе малых величин в 0,01−0,1% у целого ряда ведомств.

«Но судить по этому показателю об «ИТ-бедности» ведомства было бы совсем неправильно — все познается в сравнении. Так, один из стабильных лидеров «рейтинга толстосумов» Пенсионный фонд России имеет показатель Кб всего на уровне 0,16%, что является следствием просто огромного общего бюджета ПФР, использованного в качестве базы для вычисления показателя», — подчеркивает СП.

Отсюда можно сделать вывод, что не существует какой-то совершенно четкой и, так сказать, наиболее честной или достоверной методики, исходя из которой можно было бы строить те или иные рейтинги. То есть подобные рейтинги, так или иначе, будут условными. Тем не менее ведомство делает попытки найти какие-то возможные средние величины, которые могли бы быть определенным водоразделом между ведомствами по тем или иным параметрам. Потому как сама бюджетная классификация не позволяет полноценно проводить анализ учета средств с определенной конкретикой.

Однако СП в этот раз впервые предприняла попытку оценить и зафиксировать тот объем федеральных расходов на ИТ, которые не подпадают под формальный критерий принадлежности именно к ИТ-расходам, — осуществление расходов по коду вида расходов (КВР) 242 «Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий». И очевидно, что именно этот фактор может являться наиболее интересным. И вот почему: аудиторы говорят о том, что значительные объемы бюджетных средств, расходуемых федеральными органами власти на создание, развитие и эксплуатацию ИКТ-инфраструктуры, не попадают в официальные отчеты об ИТ-расходах, потому что проводятся по другим КВР — начиная с КВР 241 «Научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы» или КВР 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг» и заканчивая КВР, относящимся к субсидиям и грантам подведомственным бюджетным (КВР 611−614) или автономным (КВР 621−624) учреждениям, а также некоммерческим организациям (КВР 631−635). Именно этот участок работы аудиторы назвали самым сложным, мол, выявление расходов по направлению ИКТ из всего массива расходов подведомственных и некоммерческих организаций было наиболее трудоемкой частью анализа. «Исследование ИТ-расходов подведомственных учреждений позволило обнаружить ряд государственных информационных систем, которые отсутствовали в официальных учетных реестрах Минкомсвязи — именно потому, что все расходы на них шли через «подведы», и на контрольных «радарах» ведомства-регулятора эти системы не появлялись, находясь в своеобразном «стелс-режиме», — указывает ведомство.

Другим интересным показателем ведомство выделяет «ИТ-субсидийность», который показывает отношение ИТ-расходов, осуществляемых через субсидии подведомственным учреждениям, к общему объему ИТ-расходов. Этот показатель от года к году стабильно растет и для 2019 года уже почти достиг 11% — данную величину СП берет за среднее значение. Таким образом, вышло, что Судебный департамент при Верховном суде РФ уже на данный момент значительно превышает 50% по этому показателю. В том же числе оказались такие ведомства, как Минстрой, Минэнерго, Минприроды, Росгидромет. В некоторых случаях этот показатель может достигать и 90−95% (ФМБА России, Роспатент).

Сравнение ежегодных общих объемов бюджетов ведомств с объемами ИТ-бюджетов также дает интересную цифру для анализа: темпы роста от года к году ИТ-бюджетов в среднем на несколько процентных пунктов опережают темпы роста общих объемов бюджетов. Это может свидетельствовать как о повышении роли ИТ в деятельности ведомств, так и просто об удорожании ИТ-продукции и услуг для ведомств.

Однако, как и указывало ведомство выше, сопоставление данных сразу по нескольким годам позволило выявить некоторые аномалии, которые, скорее всего, потребуют дальнейших специальных исследований. Например, прежнее Минобрнауки, существовавшее до 2018 года, в среднем в 2014—2018 годах тратило на ИТ ежегодно порядка 120−140 млн рублей. А ИТ-бюджеты образованных на его базе двух новых министерств — Минпросвещения и нового Минобрнауки, унаследовавших и разделивших между собой ИТ-инфраструктуру предшественника, — составили в 2019 году более 1,1 млрд и более 550 млн соответственно с учетом субсидий через «подведы». То есть суммарно примерно в 11−12 раз больше, чем у старого министерства. В свою очередь Росалкогольрегулирование, в 2016—2018 годах имевшее ИТ-бюджет между 150 и 200 млн рублей, в 2019 году увеличило его в плане информатизации до 790 млн рублей, а потратило практически 800 млн. Росрезерв, планировавший в 2018 году ИТ-затраты на уровне около 240 млн рублей, в реальности израсходовал 711 млн рублей, после чего вернулся на средний для себя уровень, близкий к 300 млн рублей ежегодно. Генпрокуратура России запланировала в 2019 году ИТ-расходы на сумму почти в 8,5 млрд рублей — втрое больше, чем годом ранее — и практически всю эту сумму израсходовала. Более чем в полтора раза вырос в 2019 году ИТ-бюджет и у Росгвардии — с 2,86 млрд до 4,5 млрд рублей, причем исполнение бюджета составило 4,2 млрд (93%). ИТ-бюджет МВД России также увеличился в 2019 году почти в полтора раза — и по общему объему, и по исполнению.

«Чем обусловлен такой резкий рост ИТ-расходов в этих ведомствах?» — задались вопросом аудиторы, найдя ответ лишь к одному из них. Так, Минэкономразвития, стабильно находившееся в течение нескольких лет в начале третьей десятки рэнкинга с ИТ-бюджетами от 400 млн до 800 млн рублей, внезапно совершило в 2019 году скачок сразу на 16 позиций вверх по размеру исполненного ИТ-бюджета — почти 1,7 млрд рублей против 460 млн годом ранее. Разгадку в этой аномалии ИТ-бюджета СП нашла во включении в ИТ-расходы министерства бюджетов на создание и эксплуатацию Единого правительственного комплекса в «Москва-Сити», куда переехали сразу несколько федеральных ведомств.

Безусловно, Счетной палате предстоят дальнейшие исследования, но всё же главным вопросом проделанной уже работы ведомство ставит необходимость переосмысления бюджетной классификации, указывая на то, что существующая практика не позволяет повысить качество учета IT-расходов. А ведь, подчеркнем, это крайне важный момент. Одно дело оцифровать экономику, развить цифровую инфраструктуру, обеспечив ее техническими средствами, а другое — обновлять программное обеспечение, как и саму устаревшую технику, менять и ремонтировать сломавшееся оборудование и закупать новое. В конце концов, обслуживать эту инфраструктуру. Чем больше данная инфраструктура развивается, тем больше она будет требовать тех или иных расходов. Тем больше могут повышаться риски по доступу к государственным IT-системам, так сказать, третьих лиц. Но это тоже, предположим, возможно как побочный эффект.

Сама же Счетная палата говорит о том, что необходимость кардинальной переработки всей методологии учета в сфере государственных ИТ — и в направлении материального (объектового) учета, и в направлении финансового учета — назрела уже давно. Существующая методика и даже те нововведения, которые начнут применять в бюджетной классификации начиная с бюджета 2021 года, полноценно анализировать расходы на ИТ в разных разрезах не позволят.