Бюджет в Госдуме: некорректный момент или петля Мёбиуса?

28 октября Государственная дума начнет обсуждение федерального бюджета, проект которого сконструировал Минфин. Обычно палата начинает обсуждение любого законопроекта, включенного в повестку дня пленарного заседания, с его невидимой части — с концепции будущего закона. После обсуждения концепция так и остается невидимой, а в постановлении указывается, что такой-то закон принят в первом чтении, и всё. Если же после первого чтения образуется большой временной зазор, то ко второму чтению концепция может и подзабыться. Отсутствие ее фиксированного текста в дальнейшем и вовсе снимает барьеры перед теми, кто хотел бы исправить закон вопреки изначальному замыслу.

Закон о федеральном бюджете стоит особняком. Он тоже принимается вначале в первом чтении, но его общие положения обязательно прописываются в постановлении палаты. Постановление фиксирует доходы, расходы, внутренний и внешний долг Российской Федерации, дефицит, нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы и другие основные характеристики федерального бюджета. Второе чтение закона о бюджете конкретизирует то, что принято в первом чтении, но не выходит за его пределы.

Так станет и в этот раз. Будет принято постановление о принятии закона в первом чтении и об утверждении основных характеристик будущего бюджета. Оригинальность постановления проявится еще и в том, что Госдума заранее укажет правительству, какое содержание должен приобрести закон о бюджете ко второму чтению и какие поправки ко второму чтению она будет ждать от него. Сказано будет, конечно, не так категорично, не прямо в лоб, а помягче, но не менее определенно: «Рекомендовать правительству представить ко второму чтению предложения по следующим направлениям и темам…» Эта формулировка давно никого не напрягает: ни депутатов, освобождая их от необходимости сложнейших перерасчетов, чтобы сформулировать и подготовить соответствующие поправки, ни само правительство, которое таким образом получает правовую возможность на месяц продлить работу над проектом закона и исправить огрехи. В прошлогоднем постановлении Госдумы в отношении бюджета 2020 года формулировки рекомендаций были однозначными: «обеспечить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти…», «проработать вопрос о…» и т. п.

В этом не просто правовая небрежность и некорректный момент.

Во-первых, постановление Государственной думы по своему фактическому статусу имеет силу закона. Не случайно, что объявление амнистии, отменяющей действие уголовного законодательства в отношении сотен людей, тоже оформляется постановлением палаты без соучастия в этом процессе Совета Федерации и даже президента Российской Федерации.

Во-вторых, получается, что 450 субъектов права законодательной инициативы, сговорившись, поручают одному субъекту права законодательной инициативы — правительству — выполнить довольно объемную работу за них самих. Напомню, что денежное содержание каждого депутата Государственной думы соответствует денежному содержанию федерального министра. У нас никто не отменял конституционного разделения властей, обязывающего работать в гармонии и синхронно, но самостоятельно каждую ветвь государственной власти.

В целом для правительства особых неожиданностей не будет. Руководители «Единой России» обеспечат правильность голосования, чтобы получить бюджетные аргументы для использования в свою пользу на думских выборах 2021 года. Предсказуемо поведение оппозиционных думских фракций. Профессиональный вес председателей профильных комитетов, каждый из которых будет лоббировать «свою» отрасль, тоже можно будет оценить по тому, что именно из заключений их комитетов попадет в постановление Госдумы о принятии закона в первом чтении. И это действительно интересно и создает некоторую интригу.

А. Хинштейн, председатель комитета Государственной думы по информационной политике, информационным технологиям и связи наверняка удовлетворен тем, как в отношении курируемой отрасли сложатся бюджетные цифры. Есть ли в этом личная заслуга председателя или нет, но СМИ никогда не входили в число национальных приоритетов социально-экономического развития страны, а бюджетные деньги всегда получали в приоритетном порядке. И сейчас, когда госрасходы существенно сокращаются, доля медиа в общем объеме расходов федерального бюджета в 2021—2023 годах по сравнению с 2020 годом увеличится на 0,1% и составит 0,5%. Бюджетные ассигнования в 2021 году будут увеличены на 28,9 млрд рублей, в 2022 году — на 28,6 млрд рублей, в 2023 году — на 217 млн рублей больше, чем весь плановый объем 2022 года.

«Первый канал» будет субсидирован 6 миллиардами рублей на производство по своему усмотрению программного продукта в следующем году. На трансляцию Главного военно-морского парада в 2021—2023 годах ему выделяется по 268,5 млн рублей ежегодно. ВГТРК (в т.ч. «Россия 1») получит 25 млрд рублей в следующем году. АНО «ТВ-Новости» — по 23,6 млрд рублей ежегодно и еще дополнительно на создание телевизионного канала на немецком языке — по 2,8 млрд ежегодных рублей. Телеканал Совета Федерации — по 300 млн рублей ежегодно, парламентское телевидение Государственной думы — около 350 млн рублей. «Парламентской газете» достанется 200 млн ежегодных рублей. Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС) — 3 млрд рублей. «Россия сегодня» в 2021 году получит 7,6 млрд рублей, в 2022 и 2023 годах — по 7,8 млрд рублей, что больше, чем прежде. Единственное, чем не удовлетворен комитет Хинштейна, что расходы бюджета на оказание услуг связи в населенных пунктах с населением от ста до пятисот человек урежут с 14,3 млрд рублей до 7,2 млрд рублей. Ровно наполовину. Без объяснения причин.

Точнее — по всем известной причине. Об этом подробно сообщил в своем заключении Комитет Госдумы по финансовым рынкам (председатель А. Аксаков): потому что бюджетный законопроект плохо проработан. Невозможно оценить изменения в распределении расходов из-за существенных изменений в объемах и приоритетах использования бюджетных средств, происходящих в 2020 году. К этому же надо добавить негативный опыт 2019 года, когда не смогли израсходовать 1,2 триллиона бюджетных рублей, выделенных бюджетным законом 2018 года. При таких, цитирую, «более чем серьезных колебаниях в конкретных направлениях использования бюджетных ресурсов проект федерального бюджета на 2021−2023 гг. не сопровождается адекватной и выверенной оценкой последствий подобных изменений». Некачественность правительственных обоснований комитет конкретизирует примерами из пояснительной записки к законопроекту. В ней рост расходов объясняется буквально «увеличением бюджетных ассигнований», а их сокращение — «уменьшением бюджетных ассигнований». Отсутствуют планы, гипотезы и оценки того, как финансовые корректировки повлияют на результаты расходования общественных финансов.

Недостаточная проработанность законопроекта доказательно подтверждается сохранением механизма «резервирования» значительных объемов бюджетных ресурсов. По направлению «Реализация функций иных федеральных органов государственной власти» резерв составит в 2021 году 1,2 трлн рублей, в 2022 году — 532,6 млн рублей, в 2023 году — 688,4 млн рублей. Ожидается, что уже с 2021 года размер государственного долга Российской Федерации будет превышать 20 процентов валового внутреннего продукта, достигнув к 2023 году 21,4 процента ВВП. Однако госпрограмма «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» сохраняет обязательное значение, не превышающее 20 процентов.

Правительство примет к сведению заключение Комитета Госдумы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству (председатель С. Жигарев) на проект бюджетного закона, но не более того. Недостатки при планировании и реализации госпрограмм, требующие «последовательной донастройки на достижение целей развития, выделения в составе госпрограмм инвестиционной составляющей, оптимизации расходов по итогам исполнения мероприятий», звучат не в первый раз. В правительстве с этим согласятся, как и с важностью «совершенствования системы государственных закупок, повышения эффективности планирования бюджетных расходов, установления ответственности исполнителей госпрограмм за их реализацию», с необходимостью сопровождения «увеличения ресурсного обеспечения нацпроектов и госпрограмм» «усилением государственного финансового контроля за эффективным использованием выделенных бюджетных средств».

Однако «принять к сведению» и «согласиться с мнением» вовсе не означает, что бюджетный закон будет исправлен. Словами конкретные цифры не исправляются. Цифры надо исправлять цифрами, а не лозунгами и страшилками, но соответствующих расчетов того, как должно быть, комитеты не представили. Поэтому вся категоричность сохранится только на бумаге, например, позиция некоторых председателей, что абсолютно недопустим тот факт, что ни в базовом, ни в консервативном сценарии прогноза социально-экономического развития не учитывается «вторая волна» эпидемического кризиса, не учтены и не просчитаны должным образом негативные экономические эффекты.

Для членов комитета Госдумы по культуре (председатель Е. Ямпольская) и комитета Госдумы по делам национальностей (председатель В. Газзаев) оказалась трудной роль и затруднительно освоить бюджетный законопроект. Понять это можно (500 тысяч слов в проекте), а оправдать — нельзя. Заключения комитетов оказались без комментариев и выводов и просто сокращенным рефератом минфиновской пояснительной записки. Возможно, эти комитеты ждут своей оптимизации, а для особо амбициозных депутатов можно было бы повторить опыт Медведева, который в свое время ввел должность министра без портфеля.

Комитет Госдумы по обороне (председатель В. Шаманов) чрезвычайно раздражен: его предложения на протяжении ряда лет правительством игнорируются. Кто конкретно игнорирует и каков статус в этом критическом процессе члена кабинета министров С. Шойгу, в заключении комитета не сообщается, но наступательная риторика очевидна. Комитет никак не комментирует сообщения в СМИ о предстоящей реформе Вооруженных Сил, основанной на оптимизации бюджета. О том, что может произойти сокращение штатной численности военнослужащих на 10% и увеличение сроков использования вещевого имущества или замена его денежной компенсацией. Питанием контрактники будут обеспечиваться только в полевых выходах и на боевом дежурстве. Может быть исключена ежегодная индексация военной пенсии на 2% сверх уровня инфляции, а также увеличен до 25 лет срок выслуги, необходимой для ее получения, с исключением из этого срока времени учебы в военном вузе. Сейчас оно входит в срок выслуги, который составляет 20 лет. Есть предложение увеличить срок службы, необходимый для получения военного ипотечного счета.

Во всяком случае, комитет должен был бы каким-то образом отреагировать на предложения о военной реформе в заключении на проект трехлетнего бюджета страны. Однако комитет настаивает на других трех вещах. На том, что правительству:

Безусловно, комитет прав в том, что не отставляет тему социальной защиты граждан, непосредственно связанных с Вооруженными Силами. В другие времена напряженная тональность официального заключения могла бы стать предметом специальной оценки Государственной думы в процессе рассмотрения бюджетного законопроекта. Послезавтра этого не произойдет: комитет Госдумы по бюджету и налогам (председатель А. Макаров) может спутать все карты.

Комитет еще более категорически, чем комитет по обороне, считает: государственные программы Российской Федерации ни по закону, ни по сути уже не могут быть основой федерального бюджета и вообще — документами стратегического планирования в Российской Федерации. Потому что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации государственные программы Российской Федерации технически приводятся в соответствие с расходами принятого федерального закона о федеральном бюджете, а не с задачами стратегического развития страны. Документами государственного стратегического управления в Российской Федерации, на которых должно быть основано бюджетное планирование, должны стать национальные проекты, предусматривающие проектное управление расходами.

Предложение комитета кажется новаторским и даже революционным с точки зрения государственного управления. А может быть, это петля Мёбиуса? Насколько принципиальна разница между государственными программами и нацпроектами? Теоретически она есть, но практика исполнения у нас всегда иная. Не стоит забывать В. Черномырдина.