Кому нужен закон об охране сельхозугодий без... почвы?

Предисловие ИАREGNUM

В сентябре 2019 года первое чтение прошел законопроект №681 101−7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений в области охраны сельскохозяйственных угодий», который предполагает появление у крестьян новых обязанностей по периодическому проведению неких обследований в отношении находящихся в их собственности (пользовании, владении или аренде) земельных участков сельскохозяйственного назначения. Этот законопроект уже окрестили как «закон штрафов». А кое-кто заговорил о новом переделе земель в стране: мол, олигархи хотят подобрать оставшиеся лакомые кусочки. Суть его при первом прочтении текста до банальности проста: хозяйство обязано платить дополнительно миллионы (из прибыли) на некие обследования, затем получить документ с цифрами. Для чего? Чтобы на его основании хозяйство оштрафовать и разорить. Воистину, нет здоровых, есть недообследованные.

Проведение комплекса мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения является уже не правом, а обязанностью собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков. Правда, забыли сказать, что это такое (у каждого специалиста-агронома свой список) и откуда взять миллиарды на проекты и работы.

Опять будут учить крестьян землю пахать и урожай получать. Хотят добраться и до крестьянских подворий — личных подсобных хозяйств, производящих больше трети продукции аграрного сектора страны. Наших реальных кормильцев.

Получается, что советская власть с ее перегибами была более милостива к мужику! Или опять всем в «капиталистические совхозы», а из надела — палисадник перед общежитием — один на всех. Тогда и земля сразу улучшится. Что вообще творится в стране и мире с почвой, и как обстоят дела с продовольственной безопасностью? Мы обратились за разъяснением к заслуженному профессору МГУ имени М. В. Ломоносова, почвоведу-экологу Дмитрию Михайловичу Хомякову.

* * *

Деятельность человека уже давно носит планетарный характер. Промышленные революции последних двух столетий, смены хозяйственных укладов, рост численности населения Земли, попытки решить проблему голода всегда сопровождались расширением вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов. В новом тысячелетии стоят глобальные вызовы — установление и соблюдение разумных пределов воздействия на окружающую среду, позволяющих сохранить экологическое равновесие, биоразнообразие и устойчивое функционирование биосферы. Последнее подразумевает, что квотирование использования (в широком смысле) ресурсов не превышает и не подрывает потенциала их воспроизводства. При развитии экономики не требуется замещения их альтернативными без необходимости или очевидной выгоды. Хотя именно об этом сейчас говорят в связи с обострением проблем обеспечения продовольствием, накопления отходов производства и потребления, потепления климата и иных вызовах XXI века.

* * *

Оценка современной ситуации и перспектив развития

Опубликован ежегодный отчетный доклад Продовольственной и сельскохозяйственной организация ООН (ФАО) «Состояние продовольственной безопасности и питания в мире — 2019». Многолетнее снижение распространенности недоедания в мире прекратилось. Несколько последних лет подряд вновь отмечен рост численности этих людей. Сегодня от голода страдают более 820 миллионов человек или каждый девятый в мире.

Результаты детальной оценки позволили заключить, что сочетание умеренного и серьезного уровня отсутствия продовольственной безопасности характерно для 26,4% численности населения или для двух миллиардов человек на Земле [1].

«Сельскохозяйственные перспективы 2019−2028» — документ, является результатом совместных усилий Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и ФАО, подготовленный с участием экспертов из правительств государств-членов и организаций, специализирующихся на биржевых и сырьевых товарах [2]. Оценки его далеко не бесспорны, но заслуживают внимания.

В ближайшее десятилетие потребность в продовольствии будет расти. Потребление основных продуктов питания на душу населения останется на прежнем уровне, поскольку спрос на них у большинства населения мира достиг насыщения (причина — низкие доходы и слабый рост экономики).

Из-за ограничений в промысловом рыболовстве почти весь прогнозируемый рост поставок рыбы и морепродуктов будет происходить за счет аквакультуры, что приведет к увеличению ее доли в общем объеме производства примерно до 55% к 2028 году.

Доля кормовых культур, таких как кукуруза и соя, вырастет в мировой структуре посевов. Рост потребления зерновых для кормов превысит рост потребления зерновых для продовольствия.

Общее сельскохозяйственное производство вырастет на 15%, при этом глобальное использование сельскохозяйственных земель расти не будет. Прогнозируемый рост производства может быть обусловлен прежде всего повышением урожаев за счет интенсивных технологий и благодаря биотехнологическим инновациям. Прогнозируемый рост продукции животноводства будет происходить за счет увеличения поголовья скота, использования большего количества кормов более эффективным образом.

Считаем, что приведенные выше тезисы содержат ряд противоречий. Напомним, что используя почвенный покров (пашню и иные сельскохозяйственные угодья), человечество получает 95% всего потребляемого продовольствия. Считается, что остальное дает мировой океан и аквакультура.

Главное, что можно увидеть в документе: проблема голода остается, не решается и будет усиливаться; ни о каком «органическом» («экологическом») земледелии речь не идет, поскольку оно ресурсоемко, низкопродуктивно, затратное, а его продукция значительно дороже; почвенные ресурсы уже дефицитны; основная ставка делается на интенсивные инновационные наукоемкие агротехнологии.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) выдвинула концепцию «безопасного рабочего пространства» (БРП). Предлагается использовать для нужд потребления не более 0,2 га пахотных почв на человека к 2030 году. Превышение данного уровня вызовет риск неприемлемого уровня и приведет к необратимому ущербу в виде сокращения биоразнообразия, высвобождения двуокиси углерода, нарушения круговорота воды и питательных веществ и сокращения площадей плодородной почвы. Возникает необходимость остановить расширение площади пашни. Во многих случаях сельскохозяйственные угодья расширяются за счет лесов, особенно в тропических регионах (вспомним масштабные пожары в Бразилии в текущем году).

При инерционном сценарии ожидаемый глобальный спрос на почвенные ресурсы к 2050 году выйдет за пределы БРП. Считается, что мировая площадь пашни может безопасно увеличиться лишь до 1640 млн га. Мониторинг глобального землепользования странами и регионами для их внутреннего потребления должен показывать, находятся ли они в пределах своего безопасного рабочего пространства или вышли за его пределы [3].

С ростом численности населения до 8,0−9,5 млрд человек конкуренция за территорию, землю, воду, почву и энергию несомненно усиливается. Это будет происходить на фоне все более ощутимых последствий глобальных негативных изменений природной среды и биосферы, а мы ее часть. По нашим расчетам, к 2050 году потенциальный прирост мировой площади пахотных почв к нынешним 1550 млн га может составить максимум до 500 млн га (БРП от 1600 до 1900 млн га пахотных почв). При этом до 900 млн га уменьшат свое плодородие вследствие активизации процессов деградации, если они будут продолжаться с текущей скоростью. Тогда названные площади частично будут выведены из севооборотов или полностью исключены из сферы сельскохозяйственного производства. В итоге баланс останется близким к нулю или станет отрицательным. Плюс возрастут экологические и экосистемные риски. Восстановление, рекультивация, альтернативное использование ландшафтов — это актуальные темы современной повестки дня для всех стран.

О проблеме плодородия и здоровья почвы читайте:

Александр Попов. «Новое понимание плодородия почв — условие выхода из кризиса земледелия»

Анатолий Керженцев. «Как остановить лавину потерь почвенных ресурсов?»

Николай Курдюмов. «Плодородие или удобрение?»

Михаил Соколов. «Здоровье почвы — условие выхода из почвенного кризиса в сельском хозяйстве»

Александр Харченко. «Метания Минсельхоза в поисках путей повышения урожайности»

Марат Сафиулин. «Причина потери 30% урожая лежит на поверхности»

Россия является одним из немногих государств в мире, обладающим реальной возможностью расширения площади посевов сельскохозяйственных культур в добавление к текущим 80 млн га еще на 35−40 млн га. Это участки с неопределенным пока правовым статусом. Если в 1990 году площадь посевов составляла 120 млн га и паров — 12 млн га (в сумме 132 млн га пашни), то в настоящее время по статистике общая площадь пашни указана в 117 млн га. Площадь паров не изменилась. Пока, исходя из данных Росреестра на 01.01.2019 года, за прошедшие 30 лет примерно на 15 млн га уменьшилась площадь пашни и на 40 млн га — посевов. Разница этих двух цифр показывает отсутствие полной и объективной информации в системе регистрации и учета объектов недвижимости [4−6].

Общемировое значение почвенных ресурсов страны постоянно увеличивается в связи с глобальными мировыми процессами их деградации и утраты, а также невозможности осуществления почвенным покровом биосферных функций в прежнем объеме. Почвы с их плодородием можно отнести к критически важным невозобновляемым ресурсам.

Только Федеральный закон от 21.07.2014 №206-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «О карантине растений» в ст. 2, п. 32 определил:

Здесь приводится определение почвы, являющейся согласно п. 29 рассматриваемой статьи элементом подкарантинной продукции. Выпущено постановление правительства РФ от 14.02.2017 №180 «О ввозе в Российскую Федерацию почвы в научных целях» (вместе с «Правилами ввоза в Российскую Федерацию почвы в научных целях»).

Эта новелла закона содержит противоречия, не дает представления о природной сути и значении почв, их экологических функциях, ценности, возможной стоимости и незаменимости. Следовательно, нуждается в корректировке.

Постановление правительства РФ от 13.02.2019 №149 «О разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды, а также об утверждении нормативных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих технологические показатели наилучших доступных технологий» (вместе с «Положением о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды»). В нем содержатся следующие пункты:

Это неоднозначное положение, из текста и федерального законодательства следует, что «почва» и «земля» — разные компоненты окружающей среды, но в этом документе они опять представлены в качестве единого. В сентябре 2019 года первое чтение прошел законопроект №681 101−7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений в области охраны сельскохозяйственных угодий», которым уточняется, что проведение агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения является не правом, а обязанностью собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков.

Собственники обязаны обеспечивать периодическое проведение таких обследований в отношении находящихся в их собственности (пользовании, владении или аренде) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Также уточняется, что отдельные мероприятия в области обеспечения плодородия земель могут финансироваться из федерального бюджета в рамках госпрограмм РФ [7].

В данном законопроекте вновь происходит смешение и путаница понятий «почвы» и «земли», множащая правовую неопределенность.

Надо понимать, что при проведении агрохимического обследования по нормативам один смешанный образец из верхнего слоя почвы 0−20 см берется с площади от 6 до 25 га. Численные значения определяемых в лабораторных условиях показателей зависят от пестроты (комплексности) почвенного покрова, предшествующих гидротермических условий и многих других факторов. Значения меняются. При попытке оценки больших площадей происходит усреднение результатов химических анализов. Считать полностью адекватными такие данные весьма проблематично.

Приказ Минсельхоза России от 06.07.2017 №325 «Об утверждении методики расчета показателя почвенного плодородия в субъекте Российской Федерации». В нем показатель плодородия рассчитывается как среднее от суммы соотношений фактических значений четырех агрохимических показателей к их оптимальным значениям по всем типам почв посевных площадей сельскохозяйственных культур в субъекте РФ.

Методика расчета показателя почвенного плодородия (далее — показатель плодородия) разработана в целях определения размеров субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства с учетом состояния плодородия почв.

На основании лишь одного, пусть даже углубленного и подробного, химического анализа почв объективно оценить плодородие неправомерно, для восстановления плодородия недостаточно только агрохимических средств. Присутствие тех или иных количеств элементов минерального питания в корнеобитаемом слое почвы — еще не показатель их обязательного продуктивного использования в процессе роста и развития растений и формирования урожая.

Для целей ведения сельскохозяйственного производства может производиться классификация и группировка именно почв, а не земель. Плодородие — свойство, присущее только почвам. Для его определения нужны комплексные многофакторные исследования, включающие определения генезиса (происхождения) почв. Они должны охватывать весь почвенный профиль, а не ограничиваться только пахотным слоем почв, хотя в основном происходит именно так.

С середины 1990-х годов в пахотных почвах РФ существует отрицательный баланс органического вещества. На 74−81 млн га посевов и 14−16 млн га парующих полей ежегодно применялось всего 1,5−3,0 млн тонн действующих веществ (д. в.) минеральных удобрений (NPK) [4, 5].

Для оптимизации гумусового состояния почв необходимо вносить в среднем по 6−7 тонн/га органических удобрений в год (или порядка 650 млн тонн суммарно). 30 лет назад по статистике производилось 886 млн тонн навоза, а вносилось 390 млн тонн (44,0%), в настоящее время — 315 и 65 млн тонн (20%) соответственно [4, 5].

Департамент растениеводства Минсельхоза РФ в октябре 2019 года констатировал, что с 2014 по 2018 годы из почвы с урожаем сельскохозяйственных культур вынесено 61,3 млн тонн действующего вещества (д. в.) трех основных элементов минерального питания (в пересчете на N, P₂O₅ и K₂O). Внесено 25,0 млн тонн д. в. Разность за пять лет составила 36,3 млн тонн д. в. Эти расчеты не включают особенности поведения минеральных удобрений в почве, миграцию по профилю и иные расходные статьи баланса. В них не учитываются коэффициенты усвоения питательных веществ растениями, снижение эффективности и потери элементов минерального питания в случае несоответствия доз, форм, сроков и способов внесения агрохимических средств оптимальным (рекомендованным) в рамках научно обоснованных технологий.

По нашим оценкам, уже 25 лет наблюдается ежегодный отрицательный баланс основных элементов минерального питания растений (азот, фосфор и калий) свыше 100 кг д. в./га на пахотных почвах. Микроэлементы, кальций и магний, сера, подвижный кремний также не восполняются. Объемы удобрений и химических мелиорантов не обеспечивали и не обеспечивают сейчас даже простого воспроизводство плодородия пахотных почв. По статистике площади и доля кислых почв в составе сельскохозяйственных угодий постоянно растут.

* * *

Заключение и выводы

Мы считаем, что «экологическая безопасность» является одновременно и целью, и принципом правового регулирования, и системой правовых мер. Существуют различные научные подходы к трактовке определения «экологическая безопасность». В процессе правоприменительной деятельности пока не выработано однозначных новых конкретных ее характеристик или критериев.

Почвы, их состояние и плодородие должны быть в числе обязательных критериев и характеристик экологической и продовольственной безопасности в процессе правоприменительной деятельности и оценки эффективности государственного управления.

Почва и почвенные ресурсы — это уникальное, но пока не в полной мере оцениваемое, национальное богатство.

В юридической науке и практике необходимо иметь полноценное, научно-обоснованное и легальное (юридически значимое) общеправовое, точное, однозначное, дефинированное, устоявшееся, неконтекстное определение почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.

Это позволит адекватно учитывать почвы как важнейший ресурс, незаменимый компонент экосистем и ландшафтов, осуществлять их охрану, объективно характеризовать их плодородие, разработать справедливый механизм налогообложения и государственной поддержки отечественных агропроизводителей.

Обеспечение продовольственной безопасности и сельскохозяйственный экспорт происходит за счет невосполняемых расходов резервов плодородия почв — «природно-ресурсного кредита». Экспорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья можно рассматривать как вывоз за границу миллионов тонн макро‑ и микроэлементов минерального питания растений (основу плодородия почв), включая стратегический и дефицитный фосфор.

Цели устойчивого развития предполагают «климатически нейтральное» сельское хозяйство, где обязательно обеспечивается воспроизводство плодородия почв (желательно расширенное), максимально используются ресурсы органического вещества, включая отходы животноводства, не снижаются запасы гумуса в пахотных почвах, исключена их деградация.

Возможность получения адекватной и объективной оценки состояния почв, их плодородия в настоящее время получает особое значение. Поскольку ее результаты должны использоваться в юридической, экономической практике, при осуществлении государственного управления и контрольно-надзорной деятельности.

* * *

Список использованных источников

1. FAO, IFAD, UNICEF, WFP and WHO. 2019. The State of Food Security and Nutrition in the World 2019. Safeguarding against economic slowdowns and downturns — Rome: FAO. — 239 p. Ссылка: http://www.fao.org/state-of-food-security-nutrition/en/.

2. OECD-FAO Agricultural Outlook 2019−2028. Paris: OECD Publishing, Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2019. — 326 p. Ссылка: https://doi.org/10.1787/agr_outlook-2019-en.

3. Assessing Global Land Use: Balancing Consumption with Sustainable Supply. A Report of the Working Group on Land and Soils of the International Resource Panel. / Bringezu S., Schütz H., Pengue W., O´Brien M., Garcia F., Sims R., Howarth R., Kauppi L., Swilling M., and Herrick J. — Paris: UNEP — 132 p.

Ссылка: https://reliefweb.int/report/world/assessing-global-land-use-balancing-consumption-sustainable-supply.

4. Россия в цифрах. 2019: Краткий статистический сборник. — M.: Росстат. — 2019. — 549 с.

5. Российский статистический ежегодник. 2018: Статистический сборник. — М.: Росстат. — 2018. — 694 с.

6. Россия и страны мира. 2018: Статистический сборник. — М.: Росстат. — 2018. — 375 с.

7. Законопроект № 681 101−7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений в области охраны сельскохозяйственных угодий». Государственная дума ФС РФ. Официальный сайт. (СОЗД ГАС «Законотворчество»). Ссылка: https://sozd.duma.gov.ru/bill/681101−7.