Настоящий «Кремлевский список»: последствия будут долговременные

Кошмаром оказался кремлевский список для российского истеблишмента.

Не тот, который сочинили в Вашингтоне и зачем-то перепечатали отечественные средства массовой информации. Тот напоминает канадский хоккейный прием вбрасывания шайбы в зону соперника, а там — типа посмотрим.

Настоящий кремлевский список — резерв управленческих кадров, находящийся под патронажем президента Российской Федерации.

В кадровом резерве отсутствуют и депутаты Государственной думы, и члены Совета Федерации, что ставит в повестку вопрос о качестве составов палат. Только восемь депутатов и четыре человека из тех, кто почему-то называет себя на незаконный манер сенаторами, зачислены в президентский список. Двенадцать из 620.

Что еще можно вычерпать из списка?

Наибольшие шансы на выдвижение имеют те резервисты, которые оказались в списке в 55-летнем возрасте. Иначе — зачем они вообще там появились?

Это М. Колков, замгубернатора Владимирской области, В. Шумков, замгубернатора Курганской области, Д. Афанасьев, ректор Череповецкого госуниверситета, В. Лихачев, глава администрации Волгограда, В. Дорофеев, первый замгубернатора Иркутской области.

Могут быть разные кадровые сценарии в отношении таких фигурантов списка, как министр М. Орешкин и ряд губернаторов. В данном списке их фамилии сопровождают фактические должности. Видимо, есть и другой список, в котором будущие должности сопровождаются их фамилиями. Список не известен никому. Случайных утечек информации из администрации президента не бывает.

Большинство мест в списке резервистов принадлежит региональным кандидатам. Наибольшая скамейка запасных оказалась в Забайкальском крае (5 претендентов) и Тамбовской области (4 кандидата). Волгоградская, Тульская, Тюменская области представлены каждая тремя кандидатурами.

И пока граждане страны готовятся к избранию президента Российской Федерации, по элите распространяются малодостоверные сведения о персональных перемещениях.

Есть ли те, кого интересуют не только персоны, но и будущая система государственного управления в стране после президентских выборов? В прессе об этом — кроме ИА REGNUM — не пишут, но они есть. Их не так много, но они весьма значимы.

1400 сотрудников аппарата правительства. 1700 — в Министерстве экономического развития Российской Федерации. 1200 — в Министерстве финансов Российской Федерации.

Возможно, 3200 и 2800 сотрудников Министерства иностранных дел и Министерства обороны соответственно, хотя вряд ли. Эти ведомства сохранятся при любой конфигурации.

В аппаратах остальных министерств и ведомств в общей сложности примерно 12 тысяч человек.

Итак, на основании предложений премьера президент издаст указ, и будет обнародована новая структура федеральных ведомств.

Со времени принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году таких указов было около двадцати. Два из них назывались необычно. Не просто о структуре, но о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Особой разницы между текстами не было, хотя система — это более высокий уровень организации частей или элементов целого, чем структура.

Только одному из них предшествовали дебаты, связанные с реформой управления на федеральном, региональном и муниципальном уровне в 2003—2004 годах. Модельеры административной реформы хотели так структурировать федеральные и региональные органы власти, чтобы каждый из них был максимально компактен и полезен друг для друга и всей структуры.

Чтобы у каждого федерального министра было только два заместителя.

Что было сделать не так уж сложно. В результате в федеральных министерствах, подчинявшихся правительству России, число заместителей министра было сокращено с более 250 до 18, а число директоров департаментов с 250 до 100. В среднем в департаментах стало работать от 80 до 100 человек, у каждого директора департамента оказалось по два заместителя. Кроме того, у 46 руководителей в федеральных службах и агентствах стало ограниченное число заместителей — 123.

Аргументом в пользу сокращения числа ведомств был и такой факт, о котором рассказал Д. Козак в СМИ. Правительство должно было внести в парламент в общем-то несложный законопроект по вопросу введения суда присяжных. Но из-за необходимости получения 46 согласований закон в течение восьми месяцев не мог попасть в Госдуму. Если бы тогда не решились за три дня разработать и внести закон в Думу через депутатов и в течение двух дней принять его, с 1 января нового года в стране могла быть восстановлена смертная казнь.

В ходе дебатов возникали идеи о написании федерального закона «О целостной системе исполнительной власти Российской Федерации», «Управленческого кодекса Российской Федерации». Самой экстравагантной была мысль о формировании правительства из парламентского большинства.

База диссертаций стала пополняться разработками проблем юридической ответственности правительства Российской Федерации, его конституционно-правового статуса, конституционно-правового статуса членов правительства. Диссертационный бум произошел по теме электронного правительства в России.

Тогда стал кандидатом юридических наук нынешний первый вице-премьер И. Шувалов, защитив диссертацию «Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе».

В ходе реформы избыточные и дублирующие функции государства, которых, как говорили, было более трех тысяч, упразднили. Как говорили.

Поначалу считалось, что в обновленной системе органов исполнительной власти министерство — это мини-правительство в своей сфере. Оно вырабатывает политику, осуществляет нормативно-правовое регулирование.

Никаких правоприменительных задач министерство решать не должно. А вопросы контроля, надзора, организации управления государственными активами и оказания государственных услуг должны решаться через подчиненных им руководителей служб и агентств.

Не удалось.

Причем попытка отделить политические функции от бюрократических, рафинировать министров в «политиков», а руководителей служб и агентств удержать в пределах бюрократических полномочий не удалась. Функции по нормативно-правовому регулированию, закрепленные за министерствами, к 2016 г. уже выполняли две службы (из 19) и три агентства (из 18). Функции по контролю и надзору, закрепленные за службами, сейчас кроме служб, выполняют восемь из шестнадцати министерств и пять из восемнадцати агентств.

Число заместителей тех, кто обладает правом первой подписи, со временем выросло многократно.

Деколлегизация правительства ускорила принятие решений, но одновременно превратила кабмин в функциональную совокупность чиновников, а не в команду профессионалов, объединенную общей целью.

Началась реструктуризация федеральных органов исполнительной власти, упразднение одних и появление других, перемещение нормотворческих и контрольных полномочий по вертикали.

Равный правовой статус ведомств вошел в противоречие с разной функциональной нагрузкой, разной численностью аппарата.

Денежное содержание работников одной и той же категории отличается в 2−3 раза в разных ведомствах.

Не состоялся полноценный переход на принцип бюджетирования и управления на основе государственных программ Российской Федерации.

В результате, по данным Счетной палаты Российской Федерации, из 53 федеральных органов исполнительной власти только восемнадцать сумели представить в правительство доклады о выполнении планов. При этом ни один из представивших доклады в 2016 году не достиг всех целевых показателей.

С 2016 года система госуправления вновь вошла в стадию перестройки и перекройки, завершать которую придется новому составу правительства. Но если раньше реформированию была вначале подвергнута структура и функции исполнительной власти, то теперь не так.

Начался переход на так называемый проектный принцип, который, ничего не меняя в прежней структуре и функциях ведомств, направил реформу на создание надстроечных структур, на учреждение повсеместно и на всех уровнях власти и местного самоуправления проектных офисов.

Образовалось функционально-структурное двоевластие.

Параллельно с правительством, его президиумом, заместителями председателя с обширными полномочиями возникли постоянные органы управления проектной деятельностью: президиум совета, федеральный проектный офис, ведомственные координационные органы, проектные офисы федеральных органов исполнительной власти, а также:

— формируемые в целях реализации проектов (программ) временные органы управления проектной деятельностью: кураторы, проектные комитеты, функциональные заказчики, старшие должностные лица, руководители проектов, администраторы проектов, руководители рабочих органов проектов, рабочие органы проектов, участники проекта;

— обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью: общественно-деловые советы, экспертные группы, центр компетенций проектного управления.

Функции федерального проектного офиса закреплены за Департаментом проектной деятельности правительства России.

Вся нормативная правовая база, формировавшееся под закон о государственном стратегическом планировании, зависла.

Как и во всякий переходный период, ручное управление вновь оказалось исключительно востребованным, а авральный стиль и способ работы стал преобладающим в системе исполнительной власти.

До конституционной смены правительства ничего существенно значимого в этой управленческой картине страны не произойдет.

Остается ждать указа президента о составе правительства и федеральных органов исполнительной власти.

Возможно, в нем найдут отражение идеи, прозвучавшие в выступлении Т. Голиковой, председателя Счетной палаты, на IX Гайдаровском форуме.

Проанализировав деятельность 53 органов власти, которые находятся в сфере деятельности правительства (16 министерств, 19 служб и 18 агентств), в палате считают, что агентства в качестве самостоятельных органов могут перестать существовать в принципе и быть включены в состав министерств как структурные подразделения, либо выделены как самостоятельные министерства или комитеты. Агентства, не имеющие территориальных органов, могут быть преобразованы в казенные учреждения, подведомственные министерствам.

Поскольку к 2016 году общее количество функций и полномочий вновь выросло до 4359 единиц, что свидетельствует о расширении влияния государства на деятельность экономических субъектов, необходимо вернуться в начало пути и еще раз определиться с основными принципами разграничения уровней государственного управления.

В том числе и с целесообразностью сохранения трехуровневой модели.

На самом деле, было бы полезнее какое-то время ничего не изменять.

Раз уж решили перейти на проектный принцип, то повнимательнее присмотреться к результатам его осуществления.

Тем более, что некоторые министерства Российской Федерации недавно на сайте госзакупок разместили заказ на 80 000 000 рублей на методологическое и экспертно-аналитическое сопровождение новой редакции государственной программы Российской Федерации… на принципах проектного управления.