31 мая 2010 года Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Сергея Степашина рассмотрела результаты проверки целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на оказание финансовой помощи Республике Южная Осетия в целях социально-экономического развития и осуществления бюджетных инвестиций. ИА "Осинформ" опубликовало интервью аудитора Счетной палаты РФ Сергея Рябухина о результатах проведенной проверки.

Сергей Николаевич, буквально только что закончилась проверка, касающаяся выделения Российской Федерацией для Республики Южная Осетия финансовой помощи. Каковы её результаты?

На самом деле, в марте-апреле текущего года совместно с Государственным комитетом контроля Южной Осетии наши специалисты проверили, с выездом на место, ход реализации конкурсной программы восстановления экономики и социальной сферы Южной Осетии. Программа так и называется - "Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на оказание финансовой помощи Республике Южная Осетия за истекший период". Вы знаете, что по решению президента и правительства Российской Федерации предполагалось в рамках этой программы восстановить 618 объектов социального назначения и объектов жилищно-коммунального хозяйства на сумму в объеме 9,1 миллиарда рублей. Сумма очень большая, и должен сказать, что первое, что мы констатируем - с российской стороны все обязательства выполнены. Первоначально представляло российскую сторону Министерство финансов РФ. В последующем порядок финансирования и уполномоченный орган со стороны РФ изменился, и главным распорядителем средств, объем которых направлялся в Республику Южную Осетию, стало Министерство регионального развития. И, если в общих чертах сказать, целью нашей проверки было: объёмы, цена, сроки и качество. И, в основном мы сделали упор именно на эти параметры.

И какие результаты получены в цене, качестве?

Несмотря на то, что Российская Федерация выполнила все свои обязательства, и объемы финансирования и по итогам 2008 года, и по итогам 2009 года исполнены в полном объеме, мы сделали замечание в адрес Минфина, что средства финансируются в конце года, в основном 4 квартале финансового года, и большую часть в декабре. И освоение их чрезвычайно затруднительно. Мы на это обратили внимание. Второе, на что мы обратили внимание - это порядок и условия финансирования. Третье - это изменение ответственного лица. Когда происходит изменение правил финансирования, это всегда приводит в диссонанс реализацию самой программы. Что касается претензий со стороны организации самих строительно-монтажных и восстановительных работ - мы обращаем внимание, что в этой программе участвуют 40 государственных заказчиков, 2 из которых зарегистрировано в самой Республике Южная Осетия...

А почему такой дисбаланс?

Изначально концепция Минрегионразвития выбрана такая, что подрядные организации должны быть резидентами РФ. Хотя мы видим в этом большой вопрос. МЫ считаем, что к этому вопросу надо подходить комплексно, с тем, чтобы вовлекать те строительно-монтажные организации, которые есть в Южной Осетии, Северной Осетии, "Чеченстрой" принимал участие - мы тоже обращаем на это внимание, в актах у нас всё это есть. С точки зрения организации этого процесса и программы восстановления самой республики, ответственности югоосетинской стороны, мы обращаем внимание на то, что до сих пор не создан институт эксплуатирующих организаций. И, допустим, уже есть построенные объекты и готовые к эксплуатации, а специалисты и организации, которые должны обеспечивать ввод в эксплуатацию - этот институт отсутствует. И получается, что генподрядные организации построили, и сами продолжают эксплуатировать. Это относится и к энергетическому комплексу, допустим, ТЭЦ, тепловые станции, электросети. Они уже построены, введены в эксплуатацию, и генподрядными организациями эксплуатируются. Наступило время, когда республика должна подготовить специалистов и принять себе на баланс.

Сергей Николаевич, а что касается принятия объектов уже в эксплуатацию. Я немного ознакомился с материалами, и там цифры процентном отношении совершенно маленькие, и непонятно, почему так происходит.

Да, мы в наших материалах обращаем внимание на то, что из 618 объектов программы, которые утверждены МВК, они согласованы с госзаказчиком, в правительстве Южной Осетии есть уполномоченный орган - госкомитет, который занимается организацией приемки, ввода в эксплуатацию и передачи на баланс эксплуатирующим организациям. К сожалению, несовершенство работы этого органа мы отмечаем. А с другой стороны мы отмечаем, что вот этот комитет, который уже получил документы на 200 домов, готовых к эксплуатации, и до сих пор процедура оформления этих объектов не завершена. Таким образом, эти объекты по формам, утвержденным Росстроем РФ, считаются не введенными в эксплуатацию. Из 618 - 81 объект. Это крайне низкий процент, на это мы обращаем внимание.

А это не может быть причиной того, что шла 100-процентная предоплата за все эти работы, стройки?

Вы правильно задаете вопрос, мы отражаем его в документах нашего контрольного мероприятия, что в объёме 2,5 миллиардов рублей 100-процентная предоплата. Проверяемая сторона - и Минфин, и Минрегионразвития, да и государственный заказчик в лице госкомитета правительства Южной Осетии, объясняют это тем, что в условиях кризиса не хватает оборотных средств у генподрядчиков, и, чтобы не остановить процесс восстановления, они были вынуждены пойти на такую экстраординарную меру, и не остановили программу строительства. Причем, эти средства должны были освоены с условием, что они обеспечат ввод в эксплуатацию те запланированные в программе объекты. Наши проверяющие увидели, что это условие не выполнено. И мы отмечаем, что эта мера не совсем оправдана, потому что создает очень большой пакет рисков, связанных, во-первых, с невыполнением своих обязательств. С другой стороны, те организации, которые не выполнили свои обязательства, как подтвердила наша проверка, из республики выехали.

И мы сегодня на коллегии, по предложению председателя Счетной палаты, мы приняли решение обратиться в Генпрокуратуру, чтобы эти эпизоды стали предметом рассмотрения Генпрокурора. Кстати говоря, когда мы рассматривали итоги проверки в прошлом году, под председательством Степашина, в Цхинвале мы посмотрели объекты, и договорились, что все контракты должны проходить экспертизу не только в госкомитете, но и под патронажем генпрокурора республики. И президент республики с этим согласился, и российская сторона в лице Минрегиона согласилась, и мы увидели, что эта мера, связанная с предварительной оплатой в 100-процентном объеме, она не оказалась достаточной, чтобы не приостановить сроки и объемы выполняемых работ.

Сергей Николаевич, ещё в материалах я прочитал, что часть финансовых потоков была приостановлена. С чем это связано?

Скорее всего, здесь настороженность и Минрегиона, и МВК. Посудите сами - объем строительно-монтажных работ выполнен на 8,5 миллиардов. А документально оформлено всего на 4,7 миллиарда. Это всего 56 процентов. Поэтому, МВК, видимо, приняла решение, чтобы разобраться в этой ситуации и определить дальнейший инструмент воздействия на то, чтобы и государственный заказчик в лице госкомитета выполнял свои функции по приемке и оформлению документов. Мы обнаружили в ходе контрольного мероприятия, что БТИ города Цхинвал не наделено полномочиями регистрации и учета уже введенного в эксплуатацию имущества. Мы делаем предложение в адрес президента республики, чтобы вот этот набор институтов гражданского общества, чтобы он существовал. Т.е. идет процесс восстановления, строительства, должны быть организации, специалисты, самое главное, юридически наделенные правами заниматься этими вопросами. В этой части у нас претензии к Минфину РФ. Очень много претензий к бюджетному процессу. Это слабое место за эти 2 года всей программы восстановления. Мы обращаем внимание, что бюджет 2009 года принят только в ноябре 2009 года. Когда уже истекает бюджетный цикл года, только тогда он принимается. Т.е. из этого процесса бюджетного строительства выведен представительный орган власти республики. А в соглашении, которое подписывалось между Минфином РФ и Минфином РЮО, было написано, что помощь в разработке нормативно-правовой базы, включая законодательство в бюджетном процессе, Бюджетный кодекс, проще говоря, надо, чтобы помогло разработать Минфина РФ. Коли объем финансовой помощи в таких колоссальных суммах исчисляется, то, прежде всего надо научить специалистов не просто говорить на одном языке, но и выстраивать этот бюджетный процесс, и смотреть его исполнение - по качеству, по целевому, по законному, по эффективному критерию. Если б это было сделано в рамках соглашения со стороны Минфина РФ, я думаю, картина была бы несколько иной.

Сергей Николаевич, создана специальная "Южная дирекция", которая призвана заниматься этими вопросами, но, я так понимаю, что она ещё до сих пор к своим обязанностям не приступила. Что там происходит?

К сожалению, этот процесс затянулся. Мы обращали внимание в предыдущих двух проверках на этот факт. Как только произошла трагедия 2008 года, сначала был указ президента, затем постановление правительства, на следующий год, о том, чтобы создать Дирекцию - полномочный орган, который был бы юридическим лицом, осуществляющим комплекс мер: и оценка, экспертиза, ревизия всех зданий и сооружений, которые пострадали в той или иной степени. Т.е это первый этап работы, который Дирекция должна была выполнить. В условиях отсутствия, когда не было этой Дирекции, её функции выполнялись специалистами Минрегиона, Росстроя.

Потом появились дополнения, связанные с аналогичными проблемами в Абхазии, Игорь Иванович Шувалов там дополнения сделал. И только 2 июля окончательно появилось постановление правительства РФ, которое регламентировало, что в структуре главного бюджетного распорядителя бюджетных средств РФ, Минрегиона, создать такую Дирекцию. Но мы были удивлены, что, во-первых, время было потеряно. А самое, на наш взгляд, неправильное, на что мы делаем акцент в наших выводах и рекомендациях - Дирекция с юридическим адресом в Москве. Это неправильно. Такой же печальный опыт был на первом этапе восстановительных работ в Чеченской Республике. Счетная палата трижды обращалась в правительство РФ с тем, чтобы перенести центр ответственности и принятия решения в республики. Распределять финансовые ресурсы и контролировать финансовые ресурсы надо не на набережной Москвы-реки, а там, где происходят события. Как только нас Владимир Владимирович Путин поддержал по чеченской программе, как только центр ответственности стал один, в республике, за 2 года мы не узнали город. Вы знаете, в Грозном сейчас не осталось не только следов войны, он обновился, становится одним из красивейших городов на Кавказе. Именно это мы и предлагали при предыдущей проверке в прошлом году, именно это сейчас мы и предлагаем - рассмотреть необходимость и возможность размещения Дирекции именно в Южной Осетии. На первом этапе это можно было бы сделать во Владикавказе - прямо в первые же месяцы после выхода указа президента и постановления правительства РФ. Что называется, занять "первый окоп" в Северной Осетии, чтобы затем через Рокский туннель перебазироваться в Цхинвал.

Кстати говоря, если сравнивать объемы и темпы реализации, там есть некая такая здоровая, соревновательная конкуренция. Мы в прошлом году выезжали с Сергеем Владимировичем Степашиным, и сейчас вот инспектора выезжали, подтвердили. Это в первую очередь относится к городу Москве. Причем, объемы строительства в Южной Осетии сопоставимы с федеральной программой - 2,5 миллиарда. Москва взялась за район с полной инженерной инфраструктурой: водоснабжение, водоотвод, тепло, энергетика, канализация, школы, детские сады. Школа уже действует, все остальные объекты вводятся в эксплуатацию. Тюмень - объект, быстро, качественно, надежно. Тамбов - тоже. Это редкий случай, когда мы хвалим исполнительный орган субъекта Федерации, но с благодарностью и объективным подходом мы должны отметить, что регионы хорошо поработали.

Мы делаем замечания в адрес Минрегиона в части себестоимости цены квадратного метра возводимого жилья. Мы сравниваем с регионами Северного Кавказа, мы видим, что квадратный метр жилья, восстановленного или построенного, на 30 процентов выше, чем в Северной Осетии. Мы на это обращаем внимание. Во-первых, это превышает те нормы которые установлены Минрегионом в рамках нормативов Росстроя, а с другой стороны говорим о том, что это даже выше, чем в соседних

Сергей Николаевич, а всё-таки возвращаясь к "Южной дирекции", чем же она всё-таки полтора года назад?

Ну, организационно-правовые мероприятия проводили. Разрабатывали положения, регламенты своих работ. И на сегодняшний день они уже определились с местом расположения, и в лице замминистра регионального развития Панова Романа Юрьевича мы услышали о том,что следующий этап это будет передислокация к месту событий, что называется. А на сегодняшний день они занимаются организацией аукционных и контрактных процедур. Но, вот эта затяжка привела к тому, что в лучшем случае, по нашим прогнозам, в июне-июле начнутся эффективные действия этой Дирекции. Но, это уже хорошо. Это реакция на решения предыдущей коллегии и итоги проверок, которые проходили. Ведь наша бригада инспекторов была только 9 дней - с 30 марта по 9 апреля. За эти 9 дней, я думаю, те мероприятия и рекомендации, которые мы сформулировали, будут реализованы.

Сергей Николаевич, не могу не спросить: в отчете написано, что какие-то парадоксальные ситуации происходят - выделяются средства, проводятся работы, возводятся какие-то объекты, а потом югоосетинская сторона говорит "нам это не надо"...

Ну да, это парадоксальная вещь, мы тоже обратили внимание в актах, и в отчете. И сегодня я докладывал на коллегии, что некоторые объекты, которые попали в объектный перечень, в 618, и вдруг уже на этапе строительства выявляются дополнительные условия со стороны государственного заказчика. Допустим, по киноконцертному залу, по другим объектам, и суммы там увеличиваются на 40 миллионов рублей в одном случае, на 75 миллионов - в другом. Это непорядок, конечно. Мы в равной степени делаем такое замечание госзаказчику, правительству Южной Осетии, и МВК. Мы в прошлом году в нашем представлении Минрегиону указали, что недопустимы бесконечные изменения объектного перечня. Утвержден перечень - прежде чем утвердить его, вынести на МВК, это должно быть не просто проработка на первом этапе на уровне правительства Южной Осетии, но и эксперты-специалисты российской стороны должны посмотреть, а потом выносить это на МВК. Практика бесконечных изменений, которые происходили в предыдущий период, в первый год реализации программы, со стороны МВК, она устранена. Но теперь появились тенденции нехорошие, нездоровые, на это мы указываем, и будем писать информационное письмо в адрес президента и в адрес госзаказчика, и в адрес главного координатора - Министерства регионального развития.

Какие основные сделаны были предложения по результатам этой проверки и кому они были направлены?

Мы, по итогам нашего контрольного мероприятия, в первую очередь направляем информационное письмо в адрес президента Республики Южная Осетия Эдуарда Кокойты. Мы напоминаем о том, что есть соглашение, межправсоглашения, а также соглашения между Счетной палатой и Госкомитетом контроля Южной Осетии о том, что будут подготовлены специалисты, будет разработана законодательная база по формированию Счетной палаты, будут внесены эти документы на рассмотрение парламента, и в течение двух лет будет создана полноценная Счетная палата. К сожалению, этого нет, мы в выводах обращаем на это внимание.

Второе - мы обращаем внимание на то, что уже в действующем Министерстве финансов Южной Осетии нет органов внутреннего контроля, что тоже нужно сделать. Мы обращаем внимание, что рекомендации предыдущей проверки по формированию казначейства РЮО выполнены де-юро, но де-факто казначейство ещё не приступило к своей работе. С точки зрения наведения порядка это принципиальные вещи. С точки зрения организации бюджетного процесса мы обращаемся в Министерство финансов РФ с информационным письмом - оказать методологическую организационную работу по организации бюджетного процесса. Надо, чтобы был разработан бюджетный кодекс или закон об организации бюджетного процесса ЮО. Причем, он должен быть разработан таким образом, чтобы нормы и правила этого бюджетного законодательства были унифицированы с законодательством РФ. Потому что объем финансовых ресурсов в виде финансовой помощи очень большой и значительный, и они должны расходоваться по правилам российского бюджетного законодательства, включая, кстати говоря, и нормы налогового законодательства. Здесь тоже надо наводить порядок. Пока ещё формируется и финансы, и бюджетная система РЮО, как самостоятельного субъекта международного права. И здесь тоже со стороны ЮО такая потребность есть. И здесь должна быть более и энергична позиция Минфина РФ, на что мы тоже обращаем внимание. И, естественно, мы пишем в адрес представление в адрес министра регионального развития Басаргина Виктора Федоровича, где мы указываем на весь этот ряд нарушений, устранив которые будет безусловно эффективнее реализовываться и по срокам, и по качеству, и по объёмам эта программа.