Страсти по публичным слушаниям: гражданин – тварь дрожащая, или право имеет

Институт публичных слушаний появился примерно 12 лет назад. Но многие об этой процедуре не знали и совсем не интересовались ею, пока беда не постучалась к ним в дверь под бодрое урчание бульдозера, — рядом с домом зажужжали бензопилы, со стоном стали падать спиленные деревья, неподалеку варварски начали крушить стены исторического здания.

С этого начинается практически каждый градостроительный конфликт. И именно в этот момент люди узнают, что всё происходит с их собственного одобрения, а нередко даже по их собственной просьбе. Вот тогда им и сообщают о состоявшихся публичных слушаниях, после чего наступает обострение интереса граждан к этой загадочной процедуре.

Поскольку на самом деле никто даже не слышал о каких-то там слушаниях, возмущенные граждане ни на секунду не сомневаются, что их права нарушены, что их обманули и что они непременно добьются справедливости в суде.

Или другая ситуация. Люди узнали о проведении публичных слушаний и даже пришли туда. Каждый хочет высказать всю свою боль и занести свои заветные пожелания в книгу замечаний, чтобы непременно это было отражено в итоговом протоколе. И все абсолютно уверены, что их обязательно услышат и сделают всё так, как они, граждане, требуют (разумеется, не нарушая установленных законом ограничений и запретов). А как же иначе? Ведь сто, пятьсот, тысяча или даже 10 тысяч человек заявили, что они против предложенного градостроительного решения и оставили свои замечания в ходе публичных слушаний!

Каково же их удивление и возмущение, когда они узнают, что их несогласие и замечания абсолютно никого не интересовали, не были учтены, что всё осталось так, как было представлено на публичных слушаниях изначально, или стало еще хуже.

На слушания нередко прибывают толпы специально обученных неизвестных людей, которые незатейливо поддерживают и расхваливают представленные градостроительные решения, которые на самом деле для любого здравомыслящего являются неприемлемыми. И даже если таких одобрений ничтожно мало, то после очной встречи участников публичных слушаний в течение недели волею административного ресурса появляются многочисленные одобрительные отзывы, которые призваны стать надежной опорой для отписок чиновников.

Потом в ответах на обращения граждан органы исполнительной власти рисуют идиллическую картину предшествующих событий, почетное место в которой всегда занимает описание прошедших публичных слушаний, признанных состоявшимися, и предлагают в случае несогласия обращаться в суд.

Негодуя и возмущаясь произволом, граждане поддаются действию вброшенного в кровь адреналина и, подыскав юриста, решительно отправляются в суд за справедливостью.

Примерно по таким сценариям разворачиваются события, в связи с которыми набирает обороты народная забава под названием «Оспаривание результатов публичных слушаний».

Что же это за «процедура публичных слушаний» и каковы перспективы оспаривания?

Проведение публичных слушаний в Москве регулируется Градостроительным кодексом РФ (ст. 5.1), Градостроительным кодексом Москвы (ст. 68), Постановлением правительства Москвы от 30.12.2008 № 1258.

Процедура публичных слушаний расписана довольно красиво, поэтому многие питают надежды, что эти слушания являются полноценным механизмом защиты прав и учета «мнения жителей», и не вникают в суть.

Для признания слушаний состоявшимися совершенно неважно, сколько пришло — пять человек, сто, тысяча или нисколько. Также неважно, сколько граждан знали, что будут слушания, — большинство знали или никто не знал. Важно лишь то, что было где-то когда-то объявление.

Представим идеальную картину: все или почти все знали и пришли на слушания, и тысячи граждан высказались категорически против. Но это тоже совершенно ничего не значит. Проводимые публичные слушания не обеспечивают обязательность учета мнения граждан, так как законодательно не прописано, каким образом и при каких условиях что-то должно быть учтено.

Жаль, что эта не самая высокая по уровню сложности материя оказалась неподвластна пониманию обывателя.

Поэтому люди всё еще надеются на судебную защиту. Из одного решения суда в другое кочуют мотивировки для отказа гражданам, которые «согласуются с позицией» Конституционного суда РФ: «Решение, принятое на публичных слушаниях, как не имеющее властно-обязывающего характера, не порождающее непосредственно правовых последствий, не может нарушать какие-либо права административных истцов и в том случае, когда был нарушен установленный порядок их проведения, что согласуется с позицией Конституционного суда.

Оспариваемое административными истцами решение принято компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых им правовых актов. Суд приходит к выводу о том, что оспариваемые результаты публичных слушаний не противоречат действующему законодательству Российской Федерации, не нарушают прав и законных интересов административных истцов, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения исковых требований суд не находит».

Но граждане подают иски снова и снова.

Обратимся же к первоисточнику — эпохальному определению Конституционного суда РФ от 15.07.2010 № 931-О-О, ссылаясь на которое суды отказывают гражданам в удовлетворении исков об оспаривании публичных слушаний. Это определениесодержит довольно противоречивые тезисы.

Так, в п. 2.2 Определения сказано: Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведения публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения.

В то же время, в п. 2.1 указано: Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения — выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Содержание п. 2.3 проясняет ситуацию с привлечением админресурсом одобряющих специально обученных людей: нормы Градкодекса, регламентирующие проведение публичных слушаний, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения и сами по себе не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан.

При рассмотрении вопроса об «учете мнения граждан при проведении публичных слушаний» фактически происходит подмена понятий: если речь идет о правах, то их соблюдение — обязанность органов госвласти, если речь идет о каких-то «мнениях», то есть пожеланиях — то учитывать их обязанности нет.

Поговорили — разошлись

Еще раз повторим, что правомочие на принятие градостроительного решения принадлежит органам исполнительной власти — «компетентным органам и должностным лицам». Участие граждан в публичных слушаниях — реализация права «участвовать в его обсуждении». Поэтому никакие имущественные, жилищные, экологические и другие права граждан публичные слушания не затрагивают и, следовательно, не могут нарушить эти права в принципе и не нарушают в любом отдельно взятом случае. И именно это лежит в основании отказных решений судов.

Так что же делать?

Стремительный рост числа градостроительных конфликтов в Москве снова и снова возвращает нас к проблеме нарушения прав граждан. Поскольку все вопросы, по которым должны проводиться публичные слушания, в том числе вопросы градостроительства, напрямую связаны с землепользованием, следует обратить внимание на то, что именно порождает права граждан на земли города.

Если граждане являются правообладателями, то все решения должны быть согласованы с ними. И это уже не вписывается в процедуру публичных слушаний.

Граждане, постоянно проживающие, зарегистрированные на данной территории, в том числе собственники помещений (квартир) в многоквартирных домах, являются резидентами и должны рассматриваться как правообладатели земель города, а не просто «жители».

Если рассматривать вопрос именно прав граждан, а не их «мнение» (которое может быть не обосновано или зависимо от каких-либо необъективных факторов), то следует помнить, что обязанность согласовывать с правообладателями (а не право учитывать мнение) отражено в законодательстве, но неуклонно стремится к нулю. Например, в Постановлении правительства Москвы от 29.11.2005 № 941-ПП О формировании перечней земельных участков, занятых объектами социальной инфраструктуры, находящимися в собственности города Москвы (утратило силу в декабре 2017 года) был указан порядок обязательного согласования с правообладателями:

3.7. Проект межевания, разработанный на основе утвержденной в установленном порядке градостроительной документации, определяющей границы и градостроительное назначение участков территории, или на основе учета фактического использования территории и не предусматривающий изменение существующей планировки и застройки территории, подлежит согласованию:

— заинтересованными физическими или юридическими лицами правообладателями земельных участков.

Срок согласования проекта межевания не должен превышать 15 календарных дней со дня представления материалов на согласование.

В случае непоступления от вышеперечисленных лиц в установленный срок материалов, содержащих согласование или мотивированный отказ от согласования, проект межевания считается согласованным этими лицами.

То есть речь идет не о рекомендательных слушаниях, а об обязательном согласовании.

Обслуживающие (вспомогательные) объекты, в том числе социальные, медицинские, образовательные, объекты озеленения общественного пользования, гаражи — нормируются. И граждане-резиденты самим своим существованием и численностью определяют необходимое количество таких объектов. Реалии таковы, что те горожане (резиденты), для пользования которых создавались все эти объекты и для которых они существуют, являясь правообладателями, а также собственниками помещений (квартир), зданий (домов) и земельных участков, на которых они расположены, не решают судьбу этих объектов и земельных участков, а лишь «принимают участие в обсуждении» — участвуют в публичных слушаниях.

Основная причина конфликтов — непризнание органами власти граждан как правообладателей городских земель.

Необходимо отметить, что в первой половине 90-х годов статус москвичей на законодательном уровне был определен именно как правообладателей.

В первой редакции Закона города Москвы «Устав города Москвы» от 28.06.1995 статьей 28 «Собственность города, не подлежащая отчуждению» было установлено, что земли общего пользования: площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, заповедники, скверы, сады, бульвары, водоемы, а также памятники природы, истории и культуры, здания и сооружения, подаренные городу в различное время благотворителями или построенные на собранные гражданами средства, объекты оздоровительного и историко-культурного назначения — являются достоянием населения Москвы и не подлежат отчуждению.

В последующие годы формулировки московского законодательства менялись — в законодательные акты проникала всё более возрастающая распорядительная роль органов исполнительной власти Москвы и умалялись права москвичей. Из Устава Москвы исчезли слова о достоянии населения Москвы.

Но изъятие некоторых слов из законодательства не означает отмену прав граждан.

На какие земли города, какие объекты городской инфраструктуры имеют права резиденты — горожане (москвичи)?

Права резидентов на земли города возникают потому, что все эти участки различного назначения нормируются исходя именно из численности населения Москвы. Именно на резидентов они рассчитаны, для их проживания в городе предназначены, и им (резидентам) нужны для обеспечения необходимых условий проживания в городе. Сам факт существования резидентов обязывает рассчитывать (нормировать) все объекты социальной инфраструктуры, все парки, скверы, дороги и дворы. (Нормируются все эти объекты площадями, а не какими-то другими показателями). Не говоря уже о том, что резиденты отчисляют налоги в городскую казну. При этом нормативы советских лет были гораздо выше и пересмотру для застроенных территорий города не подлежат.

Сегодняшние реалии в Москве таковы, что при нынешней численности населения столицы можно уже твердо говорить о том, что территориальные возможности города исчерпаны — москвичи не обеспечены многими объектами, предусмотренными нормативами. Например, обеспечение всех жителей Москвы нормативно необходимой площадью озелененных территорий общего пользования (парки, скверы и пр.) при нынешней численности населения стало практически недостижимо. Но их продолжают истреблять, потому что пытаются увеличить другой нормируемый показатель — площадь улично-дорожной сети, и, кроме как за счет уничтожения не менее важного и также нормируемого озеленения, это сделать стало невозможным. А «компенсировать» уничтоженное обещают отнюдь не площадями, и никого не волнует, что это не соответствует положениям ст. 4 закона города Москвы «О защите зеленых насаждений» .

Во многом причины происходящих градостроительных конфликтов состоят в нарушении прав москвичей, у которых, по сути, отнимают их город, их земли, их безопасное и комфортное проживание. Это — та самая точечная застройка и нецелевое использование земель города (не в соответствии с тем, для чего они были предназначены при их создании, ведь город уже был спланирован и создан и не является прериями Дикого Запада).

Проведение органами власти сплошной инвентаризации земель Москвы не закончилось предписанным законом переносом сведений о всех землях города в базу кадастра и реестра прав. И теперь городские власти опираются на отсутствие сведений в кадастре и реестре прав как на единственный источник информации при распоряжении землями города, активно реализуя практику перекраивания города, передела и перемежевания городских земель, будто ранее город не был разделен на участки, имеющие границы, площади, целевое назначение и правообладателей.

Достаточно подробно причины происходящего изложены в рекомендациях Совета при президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, разработанных по итогам спецзаседания по градостроительным конфликтам 21 марта 2016 года. http://president-sovet.ru/documents/read/467/

Органами власти игнорируется тот факт, что резиденты — правообладатели городских земель.

Да и сами москвичи не чувствуют себя полноправными хозяевами своего города. Да что там города — своего двора и дома! Занятые повседневными заботами о потомстве и поисками пищи, люди не вникают в природу происходящих событий. Но это необходимо сделать всем и каждому, кто планирует эффективно защищать свои права.

Если публичные слушания не были сорваны, не были отменены, признаны состоявшимися и вы решили обратиться в суд по вопросу оспаривания публичных слушаний, — для понимания реальных перспектив вашего дела изучите информацию о предмете вашего иска, обдумайте цель своих действий и только после этого принимайте решение.

Если судебное оспаривание публичных слушаний является акцией, призванной продемонстрировать ваше несогласие с происходящим и привлечь внимание широкого круга лиц, то весь процесс с первых дней имеет смысл сделать публичным.

Если же вы всерьез надеетесь «восстановить нарушенные права» с помощью оспаривания публичных слушаний, то это обречено на провал.