Валентина Андреева ИА REGNUM
Жизнь

При разработке Экологического кодекса РФ потребуется пересмотр практически всего блока законодательных актов данной отрасли права на предмет внесения в них изменений или признания их утратившими силу. Возникает ряд вопросов, которые невозможно игнорировать. Какие принципы должны лечь в основу Экологического кодекса? Были ли попытки в России создать Экологический кодекс и почему они не увенчались успехом? Существуют ли в мировой природоохранной практике документы, на которые можно опереться при создании кодекса?

Что касается мировой природоохранной практики, то многие экологи видят решение проблемы создания Экологического кодекса в полном заимствовании такового у одной из скандинавских стран. Необходимо признать, что именно законодательство Скандинавии в области охраны окружающей среды оказалось наиболее эффективным и проверенным временем. В данной статье будут подробно рассмотрены принципы и постулаты Кодекса окружающей среды Швеции в сравнении проектом Экологического кодекса РФ 2007−2008 годов.

Итак, рассмотрим сначала принципы, которые присутствуют в кодексе Швеции и отсутствуют в российской версии. Кодекс Швеции предусматривает создание специальных судов по вопросам окружающей среды. Такие суды были бы очень актуальны и в нашей стране, потому что в настоящее время из-за отсутствия специализированных органов, судебных разбирательств по вопросам окружающей среды приходится дожидаться продолжительное время, что создает для экологов целый ряд проблем. Главная из этих проблем — как сохранить поврежденный биоматериал (например, отравленную рыбу) до суда в качестве доказательства ущерба, нанесенного окружающей среде. Кроме того, при длительном хранении проб почв и воды в них могут произойти нежелательные химические реакции, затрудняющие установление источника загрязнения.

Кодекс Швеции регулирует деятельность, которая воздействует на окружающую среду в виде шума, запаха, вибрации, света и других негативных раздражителей, а также генно-инженерную деятельность. К сожалению, регуляция данных видов деятельности полностью отсутствует в отечественной версии.

Положения кодекса Швеции применяются к деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду, даже в том случае, когда она регулируется положениями других законодательных актов. Нормы Кодекса и нормы других законодательных актов в этих случаях применяются параллельно. Это означает, к примеру, что в некоторых случаях недостаточно получить разрешение на строительство согласно требованиям Градостроительного кодекса. В дополнение к нему Кодекс окружающей среды может требовать получения отдельного разрешения или уведомления административных органов о начале деятельности перед ее фактическим началом. Заимствование такого правового порядка оказалось бы очень полезными для России, где строительство любых хозяйственных объектов в последнюю очередь согласуют с нормами охраны окружающей среды.

Принцип достаточного уровня знаний говорит об обязанности лица, осуществляющего хозяйственную деятельность, продемонстрировать соответствующий уровень знаний о природе и сфере такой деятельности. Необходимо подтвердить достаточный уровень знаний и о состоянии окружающей среды в регионе, в котором планируется осуществление деятельности. В том случае, если данных о возможном воздействии аналогичных осуществляемым видов деятельности не существует, лицом, планирующим осуществление такой деятельности, должны быть проведены соответствующие научные изыскания за свой счет. Имеющиеся знания не должны быть статичными, они должны актуализироваться в зависимости от изменения состояния окружающей среды, появления новых технологий и развития научных знаний. Если бы данный принцип был закреплен в российском природоохранном законодательстве, никакие околонаучные гипотезы Фурье-Тиндаля и Молины-Роуленда, использованные для обоснования Киотского и Монреальского протоколов, не смогли бы закрепиться в российском законодательстве и нанести такой колоссальный вред экономике, промышленности и экологии России.

Еще одним принципом, отсутствующим в российском проекте, является принцип разумности, включающий в себя правило остановки деятельности. Принцип разумности предполагает принятие решений на основе учета возможных издержек и выгод и недопущения неоправданных рисков, связанных с этими решениями. Правило остановки деятельности применяется в тех случаях, когда осуществляемая деятельность, несмотря на принятые в соответствии с требованиями Кодекса мерами предосторожности, фактически причиняет или может причинить значительный ущерб. Основанием применения этого правила может стать значительное ухудшение состояния окружающей среды или угроза здоровью людей. Это правило устанавливает минимальный уровень приемлемости такой деятельности с точки зрения здоровья людей и состояния окружающей среды вне зависимости от экономических интересов и важности осуществляемой деятельности.

Необходимо отметить, что и в проекте Экологического кодекса РФ, и в Кодексе окружающей среды Швеции прописан ряд общих принципов и постулатов. Тем не менее, их реализация в этих двух странах совершенно различна. Самым ярким примером является принцип бремени доказательства, подразумевающий под собой презумпцию виновности лица, осуществляющего хозяйственную деятельность. Бремя доказательства всегда лежит на лице, осуществляющим такую деятельность. Те лица, чьи интересы такая деятельность затрагивает, не обязаны доказывать обратное. В Швеции виновник причинения вреда окружающей среде всегда будет установлен. В России, к сожалению, этот принцип носит, скорее, декларативный характер. Дело в том, что очень часто загрязнением у нас считается превышение вредного компонента над фоном. При этом архивные данные государственного мониторинга большей части территории нашей страны отсутствуют, и доказать вред, причиненный окружающей среде (тем более кумулятивный), практически невозможно. Загрязнителя можно привлечь к ответственности только в случае причинения вреда жизни и здоровью человека. Однако, наше законодательство, как будто бы сомневаясь в собственной справедливости и неотвратимости, прописывает, что в случае невозможности установления причинителя вреда здоровью человека, вред компенсирует государство.

Следующим экологическим принципом, вызывающим в последнее время множество споров, является принцип использования наилучшей существующей технологии. В данной статье автор не собирается вновь разжигать споры по поводу самого определения наилучшей существующей технологии, методик выбора таких технологий, а также нужности самого термина и явления. Необходимо только заметить, что, согласно российскому законодательству, предприятие, использующее наилучшую существующую технологию в своей деятельности, освобождается от выплаты всех экологических налогов. Как же предприятию определить какая из существующих технологий является наилучшей? В ЕС ответ на этот вопрос очень прост, так как Европейской комиссией принимаются и публикуются Справочные документы по наилучшим существующим технологиям (BAT Reference Documents (BREFs)). В настоящее время Европейской комиссией Справочные документы по наилучшим существующим технологиям утверждены для 18 отраслей промышленности. В соответствии с Директивой Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 года о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control — IPPC), предельные величины и параметры выбросов или соответствующие им меры технического характера должны определяться на основе наилучших существующих технологий, без предписания использовать одну определенную технологию или метод и с учетом технических характеристик соответствующего объекта, его географического расположения и местных условий окружающей среды. Швеция, несмотря на то, что страна является членом ЕС, самостоятельно определяет, каким образом следует учитывать технические характеристики объектов, их географическое положение и местные условия окружающей среды в тех случаях, когда это необходимо. В России ответ на вопрос, заданный выше, весьма затруднителен, потому что сейчас только еще готовятся к печати информационно-технические справочники по наилучшим существующим технологиям. Остается только надеяться, что в этих справочниках будут учтены российские технологии, характеристики российских технических объектов и российские условия окружающей среды.

И, наконец, последний общий принцип двух кодексов, содержащий в себе некоторые различия — принцип «загрязнитель платит». В Шведской версии кодекса не имеет значения является ли деятельность, причиняющая вред окружающей среде, коммерческой или иной. В российской версии нет разделения на коммерческую и некоммерческую деятельность, зато закрепляется адресный характер использования средств (для восстановления потерь в окружающей среде). Для нашей страны с ее огромными просторами и ограниченным бюджетом именно адресный характер использования средств является необходимым постулатом в законодательстве.

В завершении данной статьи необходимо вспомнить о нормах, присутствовавших в российской версии проекта Экологического кодекса 2007−2008 годов и отсутствующих в шведской. Эти нормы, вне всякого сомнения, необходимо будет включить в будущий Российский экологический кодекс:

1. Объектами экологической экспертизы могут быть проекты нормативно-правовых документов. В отсутствии этого постулата Минприроды России сейчас предлагает обсуждать новые проекты нормативных актов на сайте Министерства. Однако, такие обсуждения не имеют статуса экспертизы и никакой гарантии принятия во внимание мнений специалистов, принимающих участие в дискуссии, конечно же, нет. Кроме того, лицам, желающим быть в курсе новых законов, приходится самостоятельно мониторить сайт МПР, так как никакой другой возможности узнать о подготовке нового проекта у них нет. Неудивительно, что в сложившейся ситуации законодательное закрепление экспертизы природоохранных актов становится необыкновенно актуально.

2. Возмещение экологического вреда прошлых лет. Например, Минприроды ведет переговоры о модернизации московских мусоросжигательных заводов и строительстве новых заводов в Башкирии, не проведя при этом экспертную оценку вреда, нанесенного окружающей среде уже существующими мусоросжигательными заводами. Естественно, что ни о какой компенсации этого вреда даже речи не идет.

3. Определение понятия, видов и порядка государственного экологического мониторинга.

4. Определение понятие экологической информации, ее состава, критериев достаточности и доступности, а также механизмов обеспечения бесплатного доступа к ней всех групп населения (например, не только пользующихся интернетом).

5. Принцип обязательности экологического образования и просвещения. Остается только надеяться, что после закрепления этой нормы в школах перестанут массово праздновать Всемирный день защиты озонового слоя, а начнут изучать работы отечественных ученых (В.Л. Сывороткина, Н.В. Ларина, В.Б. Павленко и др.)

Однако, была в Российской версии 2007−2008 годов норма, которая ни в коем случае не должна закрепляться в будущем Экологическом кодексе — это регулирование вопросов охраны озонового слоя и климата. Эти вопросы должны остаться на уровне международных декларативных обязательств Венской конвенции 1985 года. В Кодексе Окружающей среды Швеции эти вопросы, например, отсутствуют. Конечно, Швеция является страной, ратифицировавшей Монреальский протокол, и независимо от Кодекса окружающей среды Парламент Швеции принял 15 Национальных целей для обеспечения качества окружающей среды. Некоторые из этих целей касаются охраны озонового слоя и ограничений изменения климата. Однако, повторимся, в главном природоохранном документе страны — Кодексе, об этих вопросах нет ни слова.

Выводы:

1. Необходимо срочно доработать и принять Экологический кодекс РФ.

2. Для создания Экологического права нужно перейти к приоритету национального права над международными природоохранными соглашениями.

3. Все природоохранные документы должны базироваться на законченном научном знании.

4. Экологическое право должно быть методически системным и регулировать не только вопросы защиты окружающей среды, но и вопросы санитарно-эпедимиологического благополучия человека.

5. В Экологическом праве должна обязательно учитываться обратная связь с хозяйствующим субъектом, что исключает безапелляционность принятого решения на основе Экологического кодекса.