В конце августа, а затем в середине ноября 2013 г. практически все российские средства массовой информации и информационные агентства опубликовали сообщение, касающееся сначала подачи, а затем и первичного одобрения специальным органом Комиссии по границам континентального шельфа новых данных Российской Федерации по определению внешних границ континентального шельфа в Охотском море. Однако в большинстве сообщений СМИ был допущены существенные неточности, принципиальным образом искажающие суть произошедших событий.

Во-первых, следует отметить, что во всех опубликованных материалах присутствует неправильное название органа, который дает свои рекомендации по определению внешних границ континентального шельфа. Комиссия по границам континентального шельфа не является официальной структурой ООН, она лишь была создана согласно определенным положениям, зафиксированным в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, которая, в свою очередь, является итоговым документом III Конференции ООН по морскому праву (1973-1982 гг).

Вышеуказанная комиссия - это сугубо технический орган, состоящий из 21 эксперта в области морской геологии, геофизики, гидрографии и геодезии. Ее полномочия ограничены выдачей рекомендаций исключительно в том случае, если то или иное государство решает на практике реализовать положения ст. 76 Конвенции 1982 года о проведении границы между своим континентальным шельфом и Международным районом морского дна, являющимся "общим наследием человечества". Уже сам тот факт, что анклав в срединной части Охотского моря, получивший за рубежом название "Peanut Hole", со всех сторон окружен исключительной экономической зоной (ИЭЗ) Российской Федерации, ставит определенные вопросы относительно целесообразности обращения нашей страны в эту Комиссию еще в 2001 году. Мог ли здесь вообще быть создан Район "общего наследия человечества", какова практика правовой квалификации таких "морских анклавов"?

Кроме того, следует учитывать, что рекомендации Комиссии нельзя рассматривать как некое финальное решение, с которым государство в любом случае обязано согласиться и исполнять. Скорее наоборот, лишь согласие государства с мнением международных экспертов устанавливает окончательные внешние границы континентального шельфа, которые после этого уже не могут быть пересмотрены, только если заранее не было заявлено о подаче "частичного представления". И если в отношении Охотского моря эти обозначенные моменты можно учитывать в меньшей степени, надеясь на положительное рассмотрение доработанной российской заявки, то в отношении Северного Ледовитого океана ими нельзя пренебрегать для отстаивания российской позиции в этом морском регионе.

Во-вторых, принципиальной небрежностью можно считать повторяющееся в СМИ утверждение о том, что путем рассмотрения подобного рода заявки Российская Федерация претендует "на увеличение 200-мильной исключительной экономической зоны в Охотском море". 200-мильный лимит ИЭЗ - это сегодня устоявшаяся норма обычного международного права, изначально закрепленная в рамках Конвенции по морскому праву 1982 года. Ни одно государство не может в одностороннем порядке претендовать, и не претендует, на расширение своей ИЭЗ за пределы этого пространственного лимита. Некоторые государства просто не стали вводить данный институт, или же ограничились сохранением т.н. рыбоохранной зоны.

Анклав в срединной части Охотского моря со всех сторон окружен исключительной экономической зоной РФ. В своей ИЭЗ любое прибрежное государство обладает суверенными правами, связанными с эксплуатацией и разработкой ресурсов, которые, однако, не следует отождествлять с территориальным суверенитетом в территориальном море и внутренних водах. Эти права являются исключительными в том смысле, что никто другой не может на них претендовать. При этом три из шести свобод открытого моря, не имеющие отношение к разработке ресурсов, - свобода судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов - полностью применимы к ИЭЗ.

Введение в рамках Конвенции 1982 года института ИЭЗ привело к тому, что соответствующий 200-мильный лимит континентального шельфа также стал нормой обычного международного права: вне зависимости от геологических данных, все государства обладают континентальным шельфом в пределах 200-миль от исходных линий. Международный Суд ООН еще в 1985 году подчеркнул: "Несмотря на то обстоятельство, что континентальный шельф может существовать и там, где нет исключительной экономической зоны, не может быть исключительной экономической зоны без соотносящегося с ней континентального шельфа. Исходя из этого, дистанционный критерий должен применяться как по отношению к континентальному шельфу, так и по отношению к исключительной экономической зоне".

Воды анклава в центральной части Охотского моря, находящегося за пределами 200 мильной зоны от исходных линий - так называемый Peanut Hole - по своему юридическому статусу могут рассматриваться как участок открытого моря, со всеми вытекающими отсюда свободами открытого моря (в т.ч. свободой судоходства и рыболовства). При этом не совсем корректно повсеместное использование применительно к этому морскому району определения "международные воды" или же "нейтральные воды". Несмотря на то, что эти термины действительно по сути обозначают морские пространства, находящиеся за пределами действия национальной юрисдикции, они не являются конвенционным и не получили закрепления в международно-правовых актах.

Статус открытого моря, применимый к этому морскому району Охотского моря, стал главной причиной нерегулируемого вылова морских биологических ресурсов, преимущественно минтая, со стороны целого ряда государств (Япония, Польша, Южная Корея). Определенные правовые полномочия по урегулированию этой проблемы появились у Российской Федерации лишь после принятия (1995 год) и вступления в силу (2001 год) Соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. Некоторые шаги на этом пути уже сделаны, однако, окончательное решение проблемы требует, видимо, заключения региональных соглашений со всеми заинтересованными сторонами.

В-третьих, подача повторной российской заявки в Комиссию по границам континентального шельфа никоим образом не может изменить правовой статус вод этой части Охотского моря. Рассуждения о том, что одобрение российских данных будет способствовать распространению суверенитета/юрисдикции на всю акваторию Охотского моря некорректно. Положительное решение комиссии, если оно действительно будет таким, привет лишь к тому, что на участок континентального шельфа, расположенный за пределами 200-мильной зоны от исходных линий, будут распространены суверенные права Российской Федерации в области разведки и разработки его природных ресурсов (ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года). Соответственно, наша страна получит исключительное право разрабатывать минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к "сидячим видам" (организмы, которые в период, когда возможен их промысел, либо находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами).

Об этих юридических последствиях неоднократно сообщалось со стороны российского МИДа, и здесь не может быть никаких иных трактовок. Право по расширению площади континентального шельфа за пределы 200-мильной зоны, в том случае если подводная окраина материка простирается за этот пространственный предел, прописаны в рамках Конвенции 1982 года. Однако, этот шаг никоим образом не может затрагивать правовой статус поверхлежащих над континентальным шельфом вод. Акватория района Peanut Hole в рамках такого подхода будет продолжать оставаться открытым морем.

Таким образом, ошибкой было бы полагать, что Охотское море будет признано международным сообществом внутренним морем Российской Федерации. Конвенция 1982 года не содержит такой правовой дефиниции. Понятие "внутреннее море" - понятие в большей степени географическое, а не правовое. Оно означает, что такое море должно быть окружено берегами исключительно одного государства, и на него в таком случае может быть распространен уже конвенционный режим внутренних вод, которые, в свою очередь, находятся под полным суверенитетом государства.

Охотское море хоть действительно перекрыто по большей части исключительной экономической зоной Российской Федерации, однако в южной его части, возле японского острова Хоккайдо имеется полоса территориального моря и исключительной экономической зоны Японии. Именно это обстоятельство не позволяет считать Охотское море внутренним морем Российской Федерации, а также распространить российский суверенитет в т.ч. и на анклав Peanut Hole, закрыв его для осуществления любых видов морехозяйственной деятельности со стороны иностранных государств, и прежде всего, от зарубежных рыбаков. Если четко следовать логике Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (ст. 122), то Охотское море может считаться полузамкнутым, т.к. оно окружено двумя государствами, состоит главным образом из территориальных морей и исключительных экономических зон России и Японии, отделено от Тихого океана о-вом Хоккайдо, цепью Курильских островов и полуостровом Камчатка, проливами Невельского, Татарским и Лаперуза соединяется с Японским морем, а Курильскими проливами - с Тихим океаном.

В рамках этого правового статуса Россия и Япония имеют определенные преимущественные права в отношении Охотского моря. Так, в частности, они вправе координировать управление живыми ресурсами, принимать меры по их сохранению, разведке и эксплуатации; координировать проведение научных исследований; принимать определенные меры в области защиты и сохранения морской среды; приглашать, когда это целесообразно, другие государства для реализации вышеуказанных мер (ст. 123 Конвенции 1982 года).

Таким образом, статус полузакрытого моря позволяет в той или иной степени решить проблему сохранения и защиты рыбных запасов, а упомянутое выше Соглашение 1995 года по трансграничным запасам - стать основой создания здесь региональных механизмов по регулированию вылова.

Однако следует учитывать, что данная модель регулирования, применимая к этому морскому региону, является значительной уступкой по сравнению с тем правовым статусом Охотского моря, который был изначально закреплен в отечественной правовой доктрине. Так, наряду с целым рядом других морских пространств (Белое море, залив Петра Великого и др.) Охотское море было отнесено к "историческим водам". Исторические воды, согласно международному праву, находятся под территориальным суверенитетом прибрежного государства. Этот статус Охотского моря практически никто не оспаривал, оно традиционно считалось районом национальных интересов нашей страны.

Политика по использованию исключительно положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, как в отношении Северного Ледовитого океана, так и в отношении Охотского моря, привела к тому, что статус этих морских пространств был существенно принижен и в значительной степени подчинен интересам других участников международного сообщества. Неслучайно, именно на беспрекословном применении положений Конвенции 1982 года к Арктике настаивают, как отдельные внерегиональные государства (Китай), так и такие наднациональные структуры как ЕС и НАТО.

Применительно к центральной части Охотского моря это привело к тому, что подача заявки в Комиссию по границам континентального шельфа в 2001 году фактически подтвердила замену статуса государственной территории (исторические воды) на статус района, в котором Россия осуществляет лишь свои исключительные права в целях разработки природных ресурсов континентального шельфа. При этом другие государства (США, Норвегия, Швеция, Канада, Австралия, Китай), в т.ч. участвующие в Конвенции 1982 года, планомерно отстаивают свое право по квалификации тех или иных морских пространств к качестве исторических вод и не собираются отказываться от этой практики, как это в одностороннем порядке сделала Российская Федерация.

Павел Гудев - кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН.