Высокие отношения: правительство работает, а депутаты выражают беспокойство

По традиции заседание каждого нового созыва Государственной думы открывает старейший по возрасту депутат. За 30 лет существования этой палаты Федерального Собрания традицию можно и поменять. Например, чтобы первое заседание новой Думы в 2025 году открыл ее долгожитель. Все шансы на это имеет депутат О. Морозов, нынешний председатель комитета по контролю. В «Википедии» его характеризуют как советского и российского партийного и профессионального политического деятеля. Такое выражение, как профессиональный политический деятель, приходится встречать впервые. С 1994 года Морозов избирался и является депутатом Государственной думы с небольшим перерывом на сенаторство и работу на Старой площади. Несмотря на возраст, Морозов активен и часто приглашаем на те или иные федеральные телеканалы по темам, никак не связанным с его председательской деятельностью. Он многозначный оратор. Так, рассказ о комитете на его официальном сайте начинается с того, что «комитет Государственной Думы по контролю образован Государственной Думой восьмого созыва в соответствии с частью 3 статьи 101 Конституции Российской Федерации». Прочитаешь, и так и тянется рука к тексту Основного закона, чтобы убедиться, что комитет по контролю прописан в Конституции РФ. Однако часть 3 статьи 101 Конституции гласит: «Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания». Это не означает, что комитет по контролю создан во исполнение конституционных требований. Более того, в действующем Регламенте Госдумы (в версии, опубликованной на официальном сайте палаты) этот комитет имеет совсем другое наименование. Видимо, председателю не до этого, хотя с этого и начинаются правовые основы работы комитета.

Приоритетными задачами комитет считает «содействие в повышении прозрачности и открытости работы Государственной Думы, а также создание условий для эффективной реализации полномочий и решений парламента». Есть и многое-многое другое, но главное названо: в палате существует важнейшая структурная единица, которая призвана помочь руководству Госдумы так обеспечить законодательный процесс, чтобы ни у кого не возникало никаких сомнений в его легитимности, содержательности, истинности, отсутствии какого бы то ни было формализма и прочих измов.

На днях на своем заседании комитет обсудил вопрос, связанный с проектом закона о федеральном бюджете на 2023–2025 годы. Казалось бы, члены комитета не должны были бы обсуждать его параметры, так как они никак не касаются профиля комитета. Лучше бы обратить внимание на то, как проходит обсуждение правительственного законопроекта в других комитетах и комиссиях палаты и насколько основательно комитеты и комиссии готовят Госдуму к принятию решения о бюджете. Тем более — именно в этом году и именно в это время. Такого мы еще не переживали. И так, как это было в прошлом, продолжаться не может. Более того, кто как не комитет Морозова должен был обратить внимание на то, что досье законопроекта уже состоит из 600 файловых документов (десятки тысяч страниц), что один из них — пояснительная записка — насчитывает 717 страниц, а заключение Счетной палаты — 900. Это совершенно неподъемный объем текста. Он исполнен в формате бюджетной классификации, для кодификации которой не хватило ни таблицы умножения, а затем — алфавита, и потребовался их синтез в некую уникальную композицию из цифр и букв. Коды бюджетной классификации таковы, что их цифровые обозначения состоят из ряда чисел длиной с число Пи и то ежегодно изменяются. К чему это всё депутатам? Чтобы оторопь взяла и не было соблазна показать себя учёнее Минфина? Кстати, в этом ведомстве понимают, что нормальному человеку невозможно понять даже основные бюджетные элементы, поэтому на своем сайте Минфин ведет специализированный раздел «Гражданину о бюджете». Вывод: кому как не комитету Морозова инициировать дискуссию о всем формате обсуждения и той меры законопроекта, к которой его надо бы привести. Чтобы в нем смогли сориентироваться не только старожилы, но и вновь избранные члены Федерального Собрания. Иначе — вранье про полноценное и толковое обсуждение законопроекта.

Далее. По закону федеральный бюджет — это программный бюджет. Это бюджетирование программ государства по приоритетным направлениям социально-экономического развития страны. Таковы правовые основы. Но за все время существования программ именно состояние разработки и реализации государственных программ Российской Федерации — самое слабое звено в системе государственного управления и процесса бюджетирования. В этом — прямая вина и профильных комитетов палаты. Ежегодно принимая решения о поддержке правительственного законопроекта о бюджете, комитеты признают проблемы по проектированию программ, высказывают категорические замечания по их паспортам. И при этом — не слышат, что их не слышат. Может, поэтому оробели и все чаще стали использовать выражения типа «не ясно, что имели в виду в правительстве», «требует разъяснения», «нужны ответы на вопросы», «вызывают сомнения…» и так далее и тому подобное. Короче, это даже не сомнения, не вопросы, а обычные жалобы ученика с задней парты: «Марьиванна, я не услышал и не понял…»

Пример? Вот комитет по охране здоровья фактически с закрытыми глазами принял решение о поддержке проекта бюджета. Да, поддержал в первом чтении, но никто не спросит его мнения о законопроекте, подготовленном ко второму чтению. Это раз. Второе, никто официально из правительства не напишет депутатам, которым, как это описано в их официальном и опубликованном заключении, было «не ясно, что принималось за базовые значения показателей, которые заметно изменены в сравнении с паспортом государственной программы, утвержденным решением Правительства Российской Федерации (протокол от 21.09.2021 № 29)». Всё, после передачи теста законопроекта в Госдуму — дальше депутатская работа. Хотя, что же тут неясного? Все базовые значения для разработки тех будущих значений, которых правительство, министры и их сотрудники обязуются достичь в ближайшем будущем, опубликованы. Правда, в разное время и в разных документах. Да, они разные и, следовательно, не позволяют не только спланировать расходы, но и принять хоть какое-то решение в их отношении. Вот и всё. Надо остановиться, поскольку речь идет о серьезнейших показателях для всей отрасли — смертности населения от всех причин смерти, младенческой смертности, смертности населения от новообразований, от болезней системы кровообращения и ряда других. Не нужно даже напрягать мозги, чтобы понять, как на самом деле обстоят дела с разработкой перспективных показателей. Возьмите два других показателя — доля граждан, ведущих здоровый образ жизни, и оценка общественного мнения по удовлетворенности населения медицинской помощью. Оба — наиболее весомые в государственной программе, но второй показатель будет оцифрован лишь в 2023 году. Глумление же в том, что и в следующем году по плану он составит всего 41 процент, а через два года увеличится до 50 процентов. Это что такое? Лишь в 2025 году и лишь половина населения при опросе сообщит об удовлетворении от качества медпомощи, как планируют в министерстве. По первому показателю — сейчас здоровый образ жизни ведут то ли 7, то ли 10 процентов, и обещается, что в 2025 году они вырастут до 10,5 процента. Может, надо перенаправить средства на другие направления, а соответствующие подразделения во всей вертикали Минздрава упразднить?

Комитет «недоумевает», почему планируется выделение бюджетных ассигнований на 2025 год на реализацию федеральных проектов «Борьба с онкологическими заболеваниями» и «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», но каких бы то ни было показателей того, как и на что будут расходоваться деньги, нет. В худших дипломатических традициях комитет «выражает обеспокоенность» из-за сокращения расходов по федеральному проекту «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям» на 10% ежегодно в 2023 и 2024 годах по сравнению с объемами, утвержденными Законом № 390-ФЗ. Имеется в виду уменьшение бюджетных ассигнований на новое строительство или реконструкцию детских больниц (корпусов) в 2023 году на 1 922,7 млн рублей, в 2024 году на 1 263,2 млн рублей. Чем так обеспокоены члены комитета? И объясняют свою обеспокоенность так — «какие-либо обоснования в материалах к законопроекту отсутствуют».

Комитет «не удовлетворен», что у него нет более детальной информации о расходах федерального бюджета на централизованные закупки лекарственных препаратов с выделением расходов по национальному календарю профилактических прививок, программе «14 высокозатратных нозологий», препаратам для лечения ВИЧ-инфекции, гепатитов В и С. В законопроекте «не нашел отражения вопрос финансового обеспечения федерального проекта «Борьба с сахарным диабетом» на 2023–2025 годы, включающего мероприятия по обеспечению больных сахарным диабетом необходимыми медицинскими изделиями и расходными материалами для проведения непрерывного мониторинга уровня глюкозы в крови». И вот венец-конец заключения: комитет Государственной думы по охране здоровья поддерживает принятие в первом чтении проекта федерального закона № 201 614-8 «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов».

Комитет Государственной думы по экономической политике тоже недоволен: детализации значений показателей государственных программ Российской Федерации в течение 2023 года нет, оперативный мониторинг хода их достижения невозможен. Все показатели государственных программ Российской Федерации запланированы только на конец года. Состав показателей государственных программ Российской Федерации не в полной мере обеспечивает возможность достижения целей. Взаимосвязь показателей с показателями национальных целей развития Российской Федерации «не всегда однозначна. При этом доля показателей без существенной динамики значительна, что затрудняет выявление реального прогресса в достижении цели по итогам реализации государственных программ Российской Федерации».

К моменту выхода статьи свои заключения по проекту закона опубликовали все комитеты Государственной думы с однотипной концовкой — рекомендовать принять закон в первом чтении, как будто у них будет еще возможность высказаться по закону второго чтения. По своему содержанию заключения на девять десятых всего текста не содержат никакой добавочной стоимости и попросту переписывают разделы пояснительной записки правительства, соответствующие профилю комитета. Откровенно говоря, создается неприязнь к тексту у всех, кто хотел бы выискать хотя бы крупицу нового аналитического знания. «Новизной», повторяющую «новизну» заключений всех предшествующих лет, видимо, считается предложение, аналогичное высказыванию комитета по науке и высшему образованию: скорейшее достижение национальных целей развития Российской Федерации возможно только при увеличении объема бюджетных ассигнований в части финансирования сферы… а далее идет перечисление сферы, соответствующей профилю комитета. И — никакого расчета, никаких показателей. Сплошь — методологические советы: при планировании объемов и структуры расходов федерального бюджета на… необходимо обеспечить соблюдение пропорций между… Необходимо совершенствовать систему мер по повышению ответственности федеральных органов исполнительной власти за целевое и эффективное расходование бюджетных средств, достижение результатов на уровне современных требований… Вспомним горбачевское — расширить, углубить…

Председателю Госдумы Володину надо дать поручение переосмыслить процедурные бюджетные вопросы, а комитету Государственной думы по контролю — присмотреться к стилю и содержанию работы своих коллег по палате, поскольку сейчас совершенно иное время. Отчасти оно похоже на то, в какое начиналась депутатская карьера О. Морозова, советского и российского партийного и профессионального политического деятеля, так что будет не так уж и сложно.