Сколько в России должно быть чиновников? И сколько из них не должно быть?

В России два миллиона чиновников. Это много или мало? Одной публикации здесь не хватит, чтобы обрисовать основные подходы в поиске ответа. Но с чего-то надо начинать и хотя бы посмотреть на проблему не так, как ее интерпретируют «кадровики».

Итак, сколько у государства должно быть сотрудников (аппаратчиков, чиновников, функционеров, бюрократов, госслужащих)?

Точка зрения правительства неизвестна. Единственное, ясно, что должно быть меньше, чем сейчас, и поэтому можно подсократить. Сокращение в 2019 году планируется небольшое. Основную массу увольнений ждут в 2020 году и в 2021 году. Цифры обнародовали многие СМИ: центральный аппарат власти уменьшат на 10%, штат аппаратов территориальных органов власти — на 5% с 2020 года, еще на 10% через год. Сэкономленные средства пойдут на зарплатную мотивацию труда. Это всё, что сказано от имени правительства.

По данным gossluzhba.gov.ru о численности и укомплектованности должностей гражданских служащих федеральных государственных органов, за 2018 год некомплект составляет более 20 процентов. Из 14 406 штатных должностей федеральных госслужащих свыше трех тысяч вакантны. Это означает, что арифметически и по-человечески «безболезненно» можно исключить двадцать процентов из штатного расписания федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Потому что эта статистика характеризует не один отдельно взятый 2018 год. Такая же ситуация была и прежде. Бесконечная кадровая песочница. Однако само по себе сокращение не позволит найти ответ на вопрос — а сколько чиновников должно быть в ФОИВах?

Если посмотреть на кадровую статистику по ведомствам, деятельность которых, например, непосредственно сказывается на гражданах, то она абсолютно неприемлема. «Кипиай» кадровой политики правительства минусовый. Потому что есть связь между уровнем жизни людей и степенью полезности госорганов. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации укомплектовано на 77,3%, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды — на 73,7%. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека недоукомплектована на треть, федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору — на 21,2%.

В Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации замещено 80,3% должностей, в Министерстве просвещения Российской Федерации — 80,1%, в Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации — 69,1%. Федеральное агентство водных ресурсов — на 80,2%, Федеральная антимонопольная служба — на 77,4 процента.

Четвертая часть кадровых должностей в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации вакантна.

Получается, что директива президента Российской Федерации — чиновники всех уровней должны быть заинтересованы в росте своей эффективности и быть жёстко нацелены на получение конкретного результата — четвертой-пятой части федеральных чиновников не касается. Их еще предстоит подобрать, адаптировать, переучить или поднатаскать, а многих перевоспитать. И только потом попробовать разъяснить, что это такое — рост эффективности управленческого труда и жесткая нацеленность на получение конкретного результата.

Что должен знать госчиновник?

Для того, чтобы успешно пройти периодическую кадровую аттестацию, ему нужно получить положительную характеристику от ближайшего начальника и знать 215 (двести пятнадцать!) федеральных законов, указов президента, постановлений правительства и других документов разного уровня, регламентирующих служебную деятельность, предъявляющих квалификационные требования, определяющих принципы служебного поведения и служебного распорядка, противодействующих коррупции и направляющих профессиональное развитие. Так сказано в соответствующих наставлениях. Настольной книгой они, конечно, не являются, потому что нет такого стола, чтобы удалось их разместить.

На самом деле и это не главное. Фобию аппаратчиков порождает обилие базовых и профильных правовых актов. Сейчас их 32 434 (прописью — тридцать две тысячи четыреста тридцать четыре). В начале 2000-х годов всего нормативных правовых актов (законов, указов президента, постановлений правительства, решений федеральных органов исполнительной власти) было 7882. Скачок произошел в 2005—2006 годах, второй скачок — в 2014 году, когда число НПА подросло до 22,5 тысяч единиц.

Правоприменители не успевают читать, а прочитав, понять природу изменений. Возникает устойчивое профессиональное качество личности чиновника: воспринимать государственные решения не как константу, а как переменную. При этом под словом «правоприменители» можно смело понимать и госслужащих, и правоохранителей, и бизнесменов, и граждан. Часто можно слышать, что в судебном процессе побеждает не тот, кто хорошо знает закон, а тот, кто хорошо знает судью.

Далее. По данным http://gasu.gov.ru — государственной автоматизированной системы «Управление» — в реестре документов стратегического планирования сейчас находится 63 146 «единиц хранения». В том числе федерального уровня — 98. Уровня субъектов РФ — 2496. Муниципалитетов — 60 551.

Какое это имеет значение для кадров и их штатной численности? В исполнительной власти — вертикаль. Значит, для того чтобы обеспечить, например, полное осуществление нацпроектов, надо быть в курсе всех принимаемых решений на всех уровнях, включая муниципальный. Почему? И в буквальном, и в переносном смысле. «Кодексом-чемпионом» по изменениям стал Налоговый кодекс, в который ежегодно вносится 300−400 поправок. В закон о госзакупках внесено уже около 1,5 тыс. изменений. Конституционный суд с 2010 года принял 124 резолюции о признании неконституционными норм законодательства.

В стране сложилась система передачи федеральных полномочий на региональный уровень, а с регионального уровня — на муниципальный. При этом по Бюджетному кодексу передавать полномочия надо вместе с бюджетным обеспечением. Таково требование статьи 83 Бюджетного кодекса. Однако на практике далеко не каждое передаваемое по всей цепочке полномочие сопровождается бюджетным шлейфом. Бюджет страны не декомпозирован в региональном разрезе (через субвенции из центра). Это означает, что любой региональный чиновник, готовящий или принимающий решения, не представляет процесс и на два последующих года планового периода, и на весь период реализации нацпроектов.

Сейчас в разработке еще 5519 документов федерального, регионального, муниципального уровня.

Может ли всю эту махину освоить российский госчиновник? Нет. Наука пока даже не знает, как ему помочь в этом: какую из 32 теорий памяти и 25 концепций мотивации взять за основу?

Какой выход?

Надо сокращать не чиновников, а функции, провести инвентаризацию полномочий министерств, служб и ведомств хотя бы потому, что положения о многих из них концептуально не пересматривались десятилетия. Таково требование правового государства, между прочим.

Уточненные функции и полномочия министерств, служб и ведомств позволят смоделировать трудозатраты по их осуществлению и вывести численность сотрудников. Это — идеально, но не реально. На практике же пересмотр функций и полномочий с целью их сокращения, их цифровизация и монетизация приведут к тому, что у штатных кадров появится не только ответ на вопрос «что делать», но и «как делать» и «для чего». А кадров будет всегда столько, сколько дадут. И вспомним классика: сокращать бюрократов, что галок гонять с дерева. Взлетят, полетают и рассядутся на том же дереве, но на новых ветках.