Основные правовые особенности выборов региональных парламентов 1 марта

Амурская область, 26 февраля, 2009, 18:04 — ИА Регнум. Во всех 9 регионах выборы с использованием для выборов части депутатов по пропорциональной избирательной системе проходят во второй раз. При этом продолжается тенденция к переходу от смешанной к полностью пропорциональной избирательной системе. Кабардино-Балкария и Ненецкий автономный округ 1 марта станут соответственно 8-м и 9-м регионами, где введена полностью пропорциональная избирательная система. Ранее к полностью пропорциональной избирательной системе перешли Санкт-Петербург, Дагестан, Чечня, Ингушетия, Калмыкия, Амурская и Московская области. Иногда к перечню регионов с полностью пропорциональной избирательной системой ошибочно относят Свердловскую область (именно так поступает ЦИК РФ), но это не так, поскольку Законодательное собрание Свердловской области состоит из двух палат и по полностью пропорциональной системе избирается только одна из них - областная дума, вторая палата - Палата представителей - избирается только по мажоритарным округам.

Причем если в Кабардино-Балкарии к тотальной пропорциональной системе решили перейти уже год назад, то в Ненецком автономном округе последний год шла борьба и депутаты окружного собрания даже успели в двух чтениях принять свой закон о выборах с введением 3% заградительного барьера и сохранением смешанной системы, но затем на собрание началось активное давление, и при участии представителей полпредства Президента РФ в СЗФО и ЦИКа (принятый в регионе проект получил отрицательное заключение Центризбиркома, а также полпредства, и сообщалось что рекомендованы 7%-й заградительный барьер, переход полностью на пропорциональную систему и применение метода делителей Империали) в итоге собрание приняло новый закон не только приняв полностью пропорциональный вариант с методом делителей Империали при распределении мандатов, но даже уменьшив численность депутатского корпуса с 20 до 11 депутатов (в 2005 году 10 депутатов избиралось по партийным спискам, 8 по мажоритарным округам, еще 2 должны были избраны по единому двухмандатному округу, созданному для обеспечения представительства коренных малочисленных народов Севера, но там из-за голосования "против всех" депутаты не были избраны).

Обращает внимание что зачастую переход к полностью пропорциональной избирательной системе сопровождается одновременным сокращением общей численности депутатского корпуса. Именно так произошло в Кабардино-Балкарии и Ненецком АО. Адекватная численность депутатского корпуса один из залогов независимости и дееспособности соответствующего парламента, как правило более малочисленный парламент легче поддается давлению и манипулированию.

Одновременно сохраняется и тенденция к максимально возможному увеличению сроков полномочий региональных органов власти. Из 9 регионов в 5 на этот раз региональных парламенты избираются на 5 лет (только в Хакасии, Архангельской и Владимирской областей, Ненецком АО срок полномочий составляет 4 года). Уже традиционным является повышение заградительного барьера до 7% (5%-й барьер из этих 9 регионов остался только в Хакасии и то потому, что изменения в избирательный закон региона приняли слишком поздно и они на эти выборы просто не действуют).

Перед принятием Верховным советом Хакасии поправок в региональный закон о повышении заградительного барьера с 5% до 7% глава Правительства Хакасии Алексей Лебедь публично высказывался против повышения барьера. По его словам, ужесточение условий прохождения в верховный совет сократит в нем партийное присутствие, и такой подход к политическим конкурентам - недемократичен. Однако проект все же был принят и накануне финального заседания обсуждали слух о том, что Алексей Лебедь намерен наложить на закон вето. Депутаты готовились его преодолеть, проголосовав за проект повторно двумя третями голосов, однако делать этого не пришлось - закон все же был подписан. В декабре А.Лебедь не был назначен главой региона на новый срок.

Во всех данных регионах в законы введена норма что к распределению мандатов допускается не менее двух списков, если же за списки, преодолевшие заградительный барьер, подано в совокупности 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу, к распределению депутатских мандатов допускаются также иные списки последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей до тех пор, пока общее число голосов избирателей, поданных за списки, допущенные к распределению мандатов, не превысит в совокупности 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Что касается структуры партийных списков в пропорциональной составляющей региональных выборов 12 октября 2008, то во всех случаях, кроме Архангельской, Волгоградской областей и Карачаево-Черкесии они являются "плоскими". В трех названных регионах списки разбиваются на территориальные группы (в Волгоградской области - по желанию, в результате из 5 выдвинувших списки партий в регионе правом разбить список на территориальные группы воспользовались три - "Единая Россия", КПРФ и "Справедливая Россия"). В Архангельской области число групп, на которые партии разбивают список, является "плавающим" - в списке должно быть не менее 10 и не более 31 территориальных групп (включающих территории не более 6 одномандатных округов каждая), при этом в каждой группе может быть от 2 до 4 кандидатов. В итоге в списке партии "Патриоты России" было 15 групп, у "Справедливой России" 19, у КПРФ и "Единой России" по 20, у ЛДПР 22 (при этом ЛДПР решила не создавать в области центральной части списка и полностью разбила список на группы).

Что касается требований к центральной части списка, то в ней в Карачаево-Черкессии по региональному закону должен (закон гласит "должен" - то есть это требование является императивным, обязательным) быть один кандидат, в Архангельской и Волгоградской областях не более трех кандидатов (то есть при желании партии может не быть ни одного - именно так поступила ЛДПР в Архангельской области, вообще не сформировав центральной части списка).

С одной стороны разбиение списков на региональные группы способствует более четкой территориальной привязке депутатов и более явной связи депутатов с конкретными локальными интересами, делает более понятным тот факт, кто и кого избирает и минимизирует число избрания депутатами кандидатов, находившихся в глубине списка и вытащенных "паровозами"-лидерами списка (фактически "котов в мешке" для избирателей). С другой стороны, требование к партиям сформировать список с усложненной структурой и существенно завышенным по сравнению с числом вероятно полученных мандатов числом кандидатов фактически означает создание фактически дополнительного организационно-финансового (имущественного) ценза, так как каждый дополнительный кандидат означает трудоемкую подготовку дополнительного комплекта документов и увеличивает риски обнаружения тех или иных недостоверных или неполных данных. Кроме того, разбиение списка на территориальные группы создает дополнительные основания для отказа спискам в регистрации или отмены их регистрации в ходе кампании через "выбивание" из списка тем или иным путем одной их групп, после чего их число становится меньше установленного законом (именно так выбивали с выборов списки СПС в Вологодской, Псковской областях, Дагестане, а также списки ряда иных партий). Также применяется технология когда "паровозы" ставятся во главе территориальных групп.

Продолжается введение искажающих пропорциональное распределение мандатов между списками-победителями методик.

Как известно, в Российской Федерации с первых выборов Государственной думы РФ в новейшей российской истории в 1993 году для распределения мандатов между списками применялась и применяется "квота Хейра" - деление числа голосов, поданных за списки, преодолевшие заградительный барьер, на число распределяемых мандатов. В результате чего получается так называемое "первое избирательное частное" (квота голосов на один мандат). Затем каждая из партий, допущенных к распределению мандатов, получает число мандатов, равное целой части числа, полученного при делении числа поданных за нее голосов на "первое избирательное частное". Оставшиеся после распределения таким образом мандаты распределяются согласно рейтингу дробных частей чисел, полученных при делении полученных партиями голосов на "первое избирательное частное".

На региональных выборах абсолютное большинство регионов ранее повторяло эту методику, однако в ряде регионов решили использовать методы делителей, а именно метод д'Ондта (Калмыкия в 2003 году) и метод делителей Империали. Метод делителей заключается в том, что число голосов, полученных каждым списком, делится на ряд возрастающих чисел (обычно от 1 или 2 до числа депутатских мандатов, распределяемых по единому избирательному округу). Полученные частные располагаются (сортируются) по убывающей. То частное, которое по своему порядковому месту соответствует числу распределяемых мандатов, считается избирательной квотой, а число равных ей или превышающих ее частных, которые имеет каждый список, указывает на число получаемых списком мандатов. При методе д'Ондта деление начинается с 1, при методе делителей Империали с 2 - оба эти метода дают дополнительные мандаты партии-победителю за счет иных партий (причем наиболее сильно нарушает пропорциональность метод делителей Империали, при методе д'Ондта отклонение незначительно). Иные, не применявшиеся в России методы делителей (Сент-Лагюэ, датский и др.) преимущественно создают преференции партиям-аутсайдерам или партиям-середнякам.

В ходе предыдущих кампаний 2007-2008 года наиболее несправедливый и нарушающий пропорциональность метод делителей Империали уже применялся в Московской, Самарской, Саратовской областях, Санкт-Петербурге. Еще в нескольких регионах (Краснодарском крае, Тюменской, Сахалинской и Свердловской областях) он применялся в смягченном виде - формально здесь деление начинается с 2, как при методе Империали, однако есть оговорка, что вначале каждому списку, преодолевшему заградительный барьер, предоставляется по одному мандату, что немного сглаживает создаваемые при делении числа голосов начиная с 2 диспропорции в пользу партии-лидера. В результате оговорка про "один начальный обязательный мандат" делает результат более близким, но не тождественным методике д'Ондта (в которой деление начинается с единицы).

Именно этот "смягченный метод делителей Империали", аналогичный сахалинскому, свердловскому, тюменскому или краснодарскому варианту, введен на выборах 1 марта в Карачаево-Черкесии, Владимирской и Волгоградской областях.

В Ненецком АО, Архангельской и Брянской областях метод делителей Империали введен в максимально жестком варианте без оговорок про "1 первоначальный мандат", что означает, что в Ненецком АО, где распределяется всего 11 мандатов, даже партия, получившая более 7% голосов, может не получить ни одного мандата.

Таким образом применение методов делителей на региональных выборах 1 марта 2009 года (6 из 9 регионов) является самым масштабным одновременным их использованием за всю современную историю региональных выборов в РФ.

Ряд исследователей (к примеру, Г.Голосов) полагают, что расширение использования манипулятивных технологий на выборах связано с опасениями власти, что расширение кризиса приведет к падению результатов "Единой России" и с помощью нарушающих пропорциональность методик власть пытается гарантировать себе дополнительные мандаты.

Основным аргументом сторонников использования методов делителей, к которым относится метод Империали, является отсутствие необходимости в дополнительном распределении мандатов - установленная последовательность частных позволяет сразу определить число мандатов, приходящееся на каждый список (при методе квот нераспределенные мандаты, как правило, распределяются по рейтингу дробных остатков при делении числа голосов на избирательное частное). Тем более удивительно, что в Брянской области и Ненецком автономном округе, где непосредственно перед началом избирательной кампании введен метод делителей Империали, описание методики распределения мандатов на методе делителей не закачивается, и следует продолжение, начинающееся со слов "если после первичного распределения депутатских мандатов остаются нераспределенные депутатские мандаты, проводится их вторичное распределение". Так в статье 50 закона "О выборах депутатов Брянской областной думы" написано, что "Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем единым спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления числа голосов избирателей, полученных этим единым списком кандидатов, на избирательное частное (определяемое как сумма голосов избирателей, поданных за единые списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, разделенное на 30). При равенстве дробных частей (после запятой до второго знака включительно) преимущество отдается тому единому списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей". Более того за тем еще есть абзац "если после распределения депутатских мандатов между едиными списками кандидатов, проведенного в соответствии с пунктами 4 - 6 настоящей статьи, возникает необходимость дополнительно распределить один депутатский мандат или несколько депутатских мандатов среди всех единых списков кандидатов или среди некоторых из них, то такое распределение проводится следующим образом. Вначале депутатские мандаты передаются единым спискам кандидатов, не получившим депутатских мандатов при их распределении в соответствии со значениями дробных частей в порядке, предусмотренном пунктом 4 настоящей статьи, а затем производится передача депутатских мандатов в соответствии с коэффициентами дополнительного распределения депутатских мандатов для каждого единого списка кандидатов, вычисляемыми путем деления общего числа депутатских мандатов, полученных соответствующим единым списком кандидатов, на число полученных этим же списком голосов избирателей. Депутатские мандаты распределяются по одному тем единым спискам кандидатов, в которых указанный коэффициент оказывается наименьшим. При равных значениях указанного коэффициента депутатский мандат передается тому единому списку кандидатов, который получил большее число голосов избирателей. Если после такого распределения число дополнительно распределяемых депутатских мандатов окажется больше числа единых списков кандидатов, которые могут их получить, процедура дополнительного распределения повторяется необходимое число раз, при этом указанный коэффициент каждый раз вычисляется заново. В дополнительном распределении депутатских мандатов могут участвовать только единые списки кандидатов, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов". Аналогичным образом (причем дословно) написан закон о выборах Собрания депутатов Ненецкого АО. При этом никаких нераспределенных депутатских мандатов при методе делителей не бывает и по сути самого метода быть не может. Соответственно описанные в законах Брянской области и Ненецкого АО механизмы "дополнительного распределения мандатов" лишены смысла и свидетельствуют, судя по всему, что инициаторы данных законопроектов не имели представления о достоинствах методов делителей, зато вероятно, знали о том, что метод дает дополнительные мандаты, нарушающие пропорциональность, партии-победителю. В сочетании с дословностью статей закон это также дает основания предполагать о том, что реальные инициаторы методики находились не в регионе, а в федеральном центре.

Специфический вариант традиционной для РФ "квоты Хейра" изложен в законе "О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики". Согласно статье 67 данного закона, если после первичного распределения мандатов (когда число полученных списков мандатов равно целой части числа, полученного в результате деления полученных списков голосов на избирательное частное) одному или нескольким спискам кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, не досталось депутатских мандатов, оставшиеся нераспределенными после первичного распределения депутатские мандаты передаются по одному этим спискам кандидатов. Если после указанных действий остались списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, но не получившие депутатские мандаты, то число депутатских мандатов, полученных первым и последующими списками кандидатов, получившими более одного депутатского мандата, уменьшается на один, а освободившиеся мандаты передаются спискам кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, но не получившим их. Если при этом два и более списков получили равное число депутатских мандатов, в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей. Впрочем этот вариант явно гипотетичен, так как при 7% заградительном барьере и 72 распределяемых мандатах математически невозможно, чтобы некий список получил более 7% голосов и при этом ни одного мандата при первичном распределении. Эта норма может быть применена только если одна единственная партия преодолеет заградительный барьер и тогда к распределению будет допущена некая вторая партия, которая при этом получила меньше 1,38% голосов. Если партий, допущенных к распределению и при этом при первичном распределении мандатов их неполучивших, нет (а именно это наиболее вероятно), то нераспределенные депутатские мандаты передаются в соответствии с традиционным для квоты Хейра рейтингом дробных частей числа, полученного при делении полученных списками голосов на избирательное частное.

Что касается распределения мандатов внутри партийных списков между территориальными группами кандидатов, то в Архангельской области согласно закону "О выборах депутатов Архангельского областного собрания депутатов" вначале вычисляется процентная доля числа голосов, поданных за данный список, общем числе голосов избирателей, принявших участие в голосовании на территории, которая соответствует региональной части списка кандидатов. При равенстве указанных долей преимущество отдается той региональной части списка кандидатов, за которую было подано большее число голосов избирателей. Затем региональные части соответствующего списка кандидатов располагаются в порядке убывания данной доли (то есть по полученному на территории проценту) и получают поочередно по одному депутатскому мандату. Так как согласно архангельскому закону возможно образование групп существенно неравных по числу избирателей, то возникает ситуация, когда мандаты могут получить территории, где партия в абсолютном выражении получила меньше голосов, чем в иной, существенно более населенной территории, где голосов в абсолютном выражении было больше, но получен формально более высокий процента от числа принявших участие в голосовании в этой части региона. Таким образом, это создает условия для существенного неравенства представительства депутатов, избранных по спискам, в отношении того, сколько действительных голосов обеспечило избрание каждого конкретного депутата.

В Волгоградской области согласно статье 65 закона "О выборах депутатов Волгоградской областной думы" при распределении мандатов между территориальными группами партийных списков применяется метод Хэйра. Квота Хэйра также применяется при распределении мандатов между группами внутри партийного списка в Карачаево-Черкессии (статья 59 закона "О выборах депутатов Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики").

Что касается избирательных залогов, то на этот раз наибольший избирательный залог установлен для партийных списков во Владимирской области (12,3 млн.руб.) и Волгоградской области (10,5 млн.руб.). Это в разы отличается от залогов для партий в Кабардино-Балкарии (3 млн.руб.), Татарстане, Архангельской и Брянской областях (1,5 млн.руб.), Ненецком АО (750 тыс.руб.), Хакасии (714 тыс.руб.)

В ходе избирательных кампаний последних абсолютным рекордсменом остается Санкт-Петербург, где на выборах Законодательного собрания 2007 года размер избирательного залога составил 90 миллионов рублей, который превысил избирательный залог для партий на выборах Государственной думы РФ 2007 года, который составлял 60 миллионов рублей, и избирательный залог на выборах Московской городской думы 2005 года (15 миллионов рублей). Среди иных рекордсменов последних лет значатся: Краснодарский край (выборы 2007 года; залог 30 миллионов рублей), Ростовская область (выборы 2008 года; залог 22,5 миллиона рублей), Башкортостан (выборы 2007 года; залог для партий - 15 миллионов рублей), Московская область (выборы 2007 года; залог 15 миллионов рублей).

Как известно, на следующих выборах избирательный залог отменен. Таким образом, ликвидирован институт, позволявший обходить необходимость регистрации по подписным листам, требования к которым являются настолько жесткими, что отказ в регистрации предоставившей подписи партии или кандидату в известном смысле является вопросом желания той или иной избирательной комиссии найти соответствующее количество технического брака. Таким образом вместо отмены норм, рождающих злоупотребление залогом (к злоупотреблениям в первую очередь вела привязка размера залога к предельному размеру избирательного фонда - 10% или 15%, что открывало регионам почти безграничные возможности повышая размеры фондов автоматически повышать размеры залогов, превращая их в имущественный ценз), отменен залог как институт вообще. Хотя для того, чтобы залоги перестали быть имущественным цензом и инструментом манипуляций (большой размер фонда позволяет вести "белую" кампанию из фонда, но автоматически повышает имущественные цензы, маленький размер фонда снижает залоги, но толкает партии и кандидатов использовать "черный нал"), достаточно было привязать их не к размерам фондов, а к прожиточному минимуму или средней заработной плате на определенной территории. Но эти предложения были проигнорированы.

Для регистрации партийных списков и кандидатов в округах в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Хакасии, Брянской, Волгоградской областей и Ненецкого автономного округа требуется собрать подписи не менее 2% избирателей соответствующего региона или округа. В Татарстане и Владимирской области требуется собрать подписи не менее 1% избирателей территории, в Архангельской области в мажоритарных округах требуется 1% от числа избирателей округа, для списков по области установлена четкое абсолютное минимально необходимое число подписей - 10 тысяч.

При нарезке одномандатных округов согласно региональным законам, как правило, соблюдается примерное равенство по числу избирателей в них с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30% (Владимирская область). Избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. Если округ включает в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо часть территории другого муниципального образования, отдельные одномандатные избирательные округа могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20%.

В законе о выборах депутатов Архангельского областного собрания депутатов есть оговорка, что положения о допустимых отклонениях от средней нормы представительства не применяются при образовании одномандатного округа по выборам депутата Архангельского собрания депутатов на территории Ненецкого автономного округа. В Карачаево-Черкессии и Хакасии при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может составлять до 40%.

Еще одной важной стороной нормативного регулирования региональных выборов является реализация права беспартийных граждан на реализацию пассивного избирательного права.

Особенно этот вопрос актуален в регионах, где осуществлен переход к полностью пропорциональной избирательной системе (на выборах 1 марта - Ненецкий АО и Кабардино-Балкария). В них полностью копируется аналогичная норма закона о выборах депутатов Госдумы РФ про декларативное право беспартийным гражданам в течение трех дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов обратиться в любое избирательное объединение с предложением включить его в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением, при поддержке этой кандидатуры не менее чем 10 членами данной политической партии она подлежит обязательному рассмотрению на заседании постоянно действующего органа политической партии, конференции или общем собрании ее регионального отделения наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в соответствующий список кандидатов.

То касается наличия института наблюдателей от общественных организаций на выборах региональных парламентов, то эта возможность предусмотрена в Брянской, Волгоградской областях, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкессии. В Татарстане, Архангельской, Владимирской областях и Ненецком АО наблюдателей на выборах в региональные парламенты могут направлять только политические партии, зарегистрировавшие свой список и зарегистрированные кандидаты по округам.

Александр Кынев.