Средняя Азия и Казахстан: как устроено правительство (часть 2)

Казахстан и Узбекистан, которые мы рассмотрели в первой части обзора, обладают наиболее развитыми и регламентированными бюрократическими аппаратами. В Туркмении, Киргизии и Таджикистане ситуация гораздо сложнее.

Читайте также: Средняя Азия и Казахстан: как устроено правительство (часть 1)

Таджикистан

В отличие от Казахстана и Узбекистана, где президент осуществляет функции арбитра между ветвями власти и координирует их деятельность, в Таджикистане президент является главой исполнительной власти (председателем правительства) и главой государства одновременно. Об этом говорится в 64 статье Конституции Таджикистана. Это очень важная политическая деталь.

Как отражена работа правительства в Конституции

Работе правительства в Конституции Таджикистана посвящены глава № 5, статьи 73—75. Согласно им, правительство обеспечивает эффективное руководство экономической, социальной и культурной сферами и исполнение законов, совместных постановлений Маджлиси милли (верхняя палата парламента) и Маджлиси намояндагон (нижняя палата парламента), постановлений Маджлиси милли, постановлений Маджлиси намояндагон, указов и распоряжений президента Таджикистана.

Надо отметить, что в Конституции полномочия и функции правительства обозначены очень схематично.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Деятельность правительства регулирует конституционный закон «О правительстве Республики Таджикистан» от 12 мая 2001 года № 28.

Функции правительства

Основные функции правительства:

Место правительства в системе власти

Если в Узбекистане и Казахстане правительство как-то сбалансировано внутри исполнительной власти органами президентской вертикали, то в Таджикистане никаких противовесов правительству ни в исполнительной, ни в других ветвях власти нет.

Внутренняя структура правительства

Внутри правительства существует только одна постоянная структура — президиум. Он состоит из следующих членов правительства:

В правительство входят тринадцать министерств и три государственных комитета. Руководят правительством президент как председатель, а также премьер-министр и три его заместителя, в том числе один первый.

Как отмечалось выше, президент является одновременно и председателем правительства. С одной стороны, это исключает соперничество по линии президент — премьер-министр, которое бывало ранее в регионе, а с другой стороны, все огрехи правительства тут же снижают рейтинг президента, и он не может остаться арбитром «над схваткой».

Назначения в состав правительства

Премьер-министр и другие члены правительства Таджикистана назначаются и освобождаются от должности президентом страны, и указ об этом направляется на утверждение совместного заседания Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли.

В случае неутверждения на совместном заседании Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли указа президента Таджикистана о назначении или освобождении от должности члена правительства, глава государства вправе внести данный указ на утверждение совместного заседания Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли повторно, либо представить указ о назначении другого лица.

Электронное правительство

Концепция формирования электронного правительства в Таджикистане была принята еще в 2011 году, однако она до сих пор не реализована.

Есть отдельные элементы, воплощенные в жизнь Налоговым комитетом и Таможенной службой на основе «единого окна», есть различные информационные системы, однако электронного правительства как целостной системы еще нет.

По всей видимости, на реализацию проекта потребуется еще 5—7 лет, так как это очень затратный процесс как организационно, так и по деньгам. Особенно учитывая проблемы с электроэнергией и покрытием коммуникациями территории страны.

Основные стратегические документы правительства

Главными стратегическими документами для правительства Таджикистана являются:

Киргизия

В отличие от всех других стран, являющихся президентскими республиками, Киргизия является парламентско-президентской республикой, где влияние представительной ветви власти и политических партий намного больше. Однако политическая система страны имеет довольно большую прореху — дело в том, что там не предусмотрена ситуация, в которой президент и премьер-министр будут из одной партии, имеющей большинство в парламенте. А в этом случае происходит концентрация власти в руках лидера партии и, как следствие, скатывание к авторитаризму. Правда, лишь до следующих выборов, которые могут поменять ситуацию.

Как отражена работа правительства в Конституции

В Конституции работе правительства посвящен раздел пятый, статьи 83—90. Правительство является высшим органом исполнительной власти Киргизии. Правительство состоит из премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов. Структура правительства включает в себя министерства и государственные комитеты. Правительство подотчетно Жогорку Кенешу и ответственно перед ним в пределах, предусмотренных Конституцией.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Работе правительства посвящены два документа — как всегда, это профильный конституционный закон «О правительстве Кыргызской Республики» от 18 июня 2012 года № 85 и «Регламент правительства Кыргызской Республики», утвержденный постановлением правительства страны от 26 января 2011 года № 28.

Функции правительства

Основные функции у правительства:

Место правительства в системе власти

Киргизия является уникальной страной региона — тут исполнительная ветвь власти находится в подчиненном положении к представительной ветви. Та ее контролирует и формирует. Поэтому правительство — далеко не самый главный компонент власти в стране.

Внутренняя структура правительства

Состав правительства Киргизии:

Кроме того, к правительству еще прикреплены несколько государственных органов, не входящих в его состав: шесть государственных агентств, 11 государственных служб, четыре фонда, две инспекции.

Особое внимание стоит обратить на аппарат правительства — дело в том, что учитывая частую сменяемость правительств и вообще постоянную ротацию политических назначенцев, именно аппарат сохраняет стабильность работы исполнительной власти в целом.

К примеру, Нурханбек Момуналиев является руководителем аппарата правительства с 2010 года. За это время премьер-министрами и исполняющими его обязанности были Алмазбек Атамбаев, Омурбек Бабанов, Аалы Карашев, Жанторо Сатыбалдиев, Джоомарт Оторбаев, Темир Сариев, Сооронбай Жээнбеков, Мухаметкалый Абулгазиев, Сапар Исаков. То есть Момуналиев работает с девятым по счету премьер-министром за семь лет — разумеется, квалификация и опыт работы у него больше, чем у них. Большинство руководителей аппарата правительства работают там достаточно долго, что и позволяет правительству стабильно функционировать, несмотря на ротацию политиков.

Назначения в состав правительства

Формирование правительства производится партией или парламентской коалицией, которая формирует большинство в Жогарку Кенеше. Там же утверждается и программа правительства.

Фактически, правительство в Киргизии — это правительство победившей на выборах в парламент политической партии.

Электронное правительство

Планы по его разработке существуют с 2013 года, однако реальных дел нет. По всей видимости, из-за постоянных смен правительств и отсутствия денежных средств.

Основные стратегические документы правительства

Основные стратегические документы правительства в настоящее время и на будущее:

Кроме того, можно оценить видение правительством будущего страны, прочитав «Среднесрочный прогноз социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2017—2019 годы, утвержденный постановлением правительства КР № 270 от 20 мая 2016 года».

Туркмения

По Туркмении, как уже было сказано в первой части статьи, очень мало открытой информации, поэтому описание будет наиболее схематичным. Правительство Туркмении сохранило, как и в Узбекистане, название Кабинет министров, так что эти два термина будут синонимами.

Как отражена работа правительства в Конституции

Работа Кабинета министров отражена в главе 4, статьях 91—95 Конституции. Согласно им, Кабинет министров (Правительство) Туркмении является исполнительным и распорядительным органом. Председателем Кабинета министров Туркмении является президент страны. Кабинет министров формируется президентом в течение месяца со дня вступления того в должность и слагает полномочия перед вновь избранным президентом.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Главным документом, регулирующим деятельность правительства, является закон от 24 ноября 1995 года № 82−1 «О Кабинете министров Туркменистана». Кабинет министров — это коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, осуществляющий руководство всеми органами исполнительной власти и управления Туркмении и обеспечивающий их согласованную деятельность.

Структура и состав Кабинета министров утверждаются постановлением президента.

В состав Кабинета министров входят заместители председателя Кабинета министров и министры. Президентом в состав Кабинета министров могут вводиться другие должностные лица, являющиеся руководителями центральных органов исполнительной власти.

Функции правительства

Основные функции Кабинета министров:

Место правительства в системе власти

Как и в Таджикистане, Кабинет министров, возглавляемый президентом, фактически представляет собой ничем не сбалансированный центр власти. Более того, даже правительство усеченное — ведь президент одновременно является по сути и премьер-министром.

Внутренняя структура правительства

Внутри правительства никаких отдельных структур нет. Но в целом, сама структура правительства очень интересна:

Назначения в состав правительства

Все назначения в Кабинет министров производятся президентом. Достаточно часто вместо отставки следует арест, затем тюремное заключение.

Электронное правительство

В настоящее время никаких работ по созданию электронного правительства в Туркмении не ведется, и, видимо, вестись не будет. Действующие политическая и экономическая системы страны к такому не готовы.

Основные стратегические документы правительства

Главным стратегическим документом правительства буквально через несколько месяцев станет «Программа социально-экономического развития Туркменистана на 2018—2024 годы». В августе ее проект уже рассматривался в парламенте, а в октябре будет рассмотрен на совете старейшин. По всей видимости, до конца года она будет принята, и правительство будет с 1 января 2018 года работать по ней.

Сводная характеристика

Если свести некоторые численные данные по правительствам, то получим следующую таблицу. По количеству членов правительства лидирует Узбекистан, меньше всего чиновников такого ранга в Казахстане и Таджикистане. Больше всего правительственных ведомств — в Узбекистане, а больше всего министерств — в Туркмении. Самое большое количество вице-премьеров также насчитывается в Туркмении.

Некоторые данные по составу правительств Казахстана и стран Средней Азии

Характеристики

Страны

Казахстан

Узбекистан

Таджикистан

Киргизия

Туркмения

20

39*

20

22**

33

16

30

16

16

21

16

16

13

12

21

4

7

3

4

10

* — членом правительства является еще глава Автономной Республики Каракалпакия

** — министром является еще и руководитель аппарата правительства

Сравнительные показатели правительств стран Средней Азии:

Насколько правительство и исполнительная власть уравновешены другими ветвями власти? Больше всего это равновесие соблюдается в Киргизии, затем следуют Казахстан и Узбекистан, замыкают список Таджикистан и Туркмения.

Электронные правительства есть только у Казахстана и Узбекистана, у остальных стран их нет и, видимо, в ближайшие пять лет не будет. Надо отметить, что Казахстан при этом довольно сильно опережает Узбекистан, и по этому показателю уже входит в ведущие 40 стран мира.

Также различаются структуры правительств: самые сложные — у Узбекистана и Киргизии, самая простая у Казахстана, средние по сложности — у Туркмении и Таджикистана.

Типология правительств как управленческих систем

Теперь можно сделать достаточно общие выводы по правительствам стран региона.

Казахстан

В Казахстане простейшая структура правительства — тут нет президиума, нет других ведомств, кроме министерств, нет оформленных функциональных комплексов. Однако это делает министров гораздо более важными политически фигурами и приводит к реальной коллегиальности правительства, где всё решается обсуждением и голосованием. С другой стороны, из-за того, что внутри практически всех ведомств заложено слишком много часто противоречащих друг другу функций, везде есть конфликт интересов, и какое-то направление всегда страдает. Все конфликты внутри ведомства решает сам министр, что тоже очень субъективно.

Еще одной проблемой казахстанского правительства является квазигосударственный сектор, который управляется через корпоративные процедуры, что весьма и весьма неудобно, да и доходов не приносит.

Узбекистан

В Узбекистане наиболее сложная структура правительства и связанных с ним государственных органов, пришедшая по наследству от Узбекской ССР, но обогащенная в период независимости. Ее проблемой является достаточно большая сложность в управлении и согласованиях, но, с другой стороны, там нет внутриведомственного конфликта интересов, и каждому объекту управления соответствует свой субъект.

Также видно, как последовательно развивается «электронная демократия» — вслед за техническими новинками изменится и сам стиль и культура управления. Но следует дождаться итогов административной реформы: не все изменения, красиво выглядевшие на бумаге, достойно воплощались в реальность.

Также неплохо, что разные учреждения напрямую подчиняются Кабинету министров — это улучшает оперативное взаимодействие.

Таджикистан

В Таджикистане правительство привязано к президенту, который является его председателем и осуществляет управление в ручном режиме. Оно довольно компактное и не сильно развитое в техническом плане, что, впрочем, вполне оправданно в силу сложного экономического положения страны.

Киргизия

В Киргизии проблема неэффективности правительства (а оно неэффективно) напрямую связана с его частой сменой, что мешает работе. Причиной перестановок являются постоянные политические войны в парламенте.

В итоге исполнительная власть действует только за счет аппарата правительства, который более или менее стабилен, и работников среднего состава отраслевых министерств. А в целом многоступенчатая структура сохранилась еще с советских времен и серьезных реформ не претерпела.

Туркмения

В Туркмении структура правительства целиком посвящена одной цели — сохранению всех рычагов власти у действующего президента. Все сделано для того, чтобы не допустить появления сильных фигур в структуре правительства. Поэтому функции раскиданы по 10 равным вице-премьерам — чтобы обеспечить баланс сил.

В целом, надо еще раз отметить, что, несмотря на все разговоры о том, что регион представляет собой единое политическое целое, на самом деле структура власти в странах, в него входящих, довольно сильно различается. Политические системы и политические культуры за 25 лет стали различными и отражают особенности каждой страны. С одной стороны — это препятствие для возможной интеграции, а с другой стороны, всегда есть возможность позаимствовать удачные политические реформы у соседа. В любом случае уже видно, как Узбекистан, сохраняя свою политическую конструкцию исполнительной власти, перенимает те реформы Казахстана, которые дали положительный эффект. И это опять ставит вопрос об эффективности умелого администрирования при недостатке природных ресурсов.

Читайте также: Средняя Азия и Казахстан: как устроено правительство (часть 1)