Во всех государствах Среднеазиатского региона исполнительную ветвь власти, самую значительную для жизни этих стран, возглавляют правительства. Поэтому, чтобы понять политическую систему Казахстана и стран Средней Азии, надо начинать с правительств.

Казахстан. Астана. Дворец Президента
Казахстан. Астана. Дворец Президента
Lena1964

Попробуем привести их к единой схеме, которая в полной мере отразит их функционирование, структуру и систему принятия решений. Единственную проблему представляет Туркмения — слишком мало источников, поэтому описание будет фрагментарное.

Отдельно надо сказать про аппараты и администрации президентов — хотя они и находятся на виду и на самой вершине, но из-за своей малой численности не в силах все контролировать без помощи правительства. Так что именно правительство является главным компонентом исполнительной власти среднеазиатских государств.

Казахстан

Как отражена работа правительства в Конституции

Согласно Конституции Казахстана, государственная власть в стране делится на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Правительство осуществляет исполнительную власть Казахстана, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. В Конституции правительству посвящен раздел 5 и статьи с 64 по 70 включительно.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Формально главным документом, регулирующим деятельность правительства, является конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. N2688 «О Правительстве Республики Казахстан». Он довольно большой для закона — 13 страниц — и подробный. При этом, так как он конституционный, то менялся с 1995 года всего семь раз — это для казахстанского законодательства очень мало. Для понимания, что такое казахстанское правительство, нужно прочитать его.

А для понимания, как именно работает правительство, надо читать другой документ — это «Регламент правительства Республики Казахстан», утвержденный постановлением правительства Казахстана от 10 декабря 2002 года N1300. На самом деле регламенты, а не законы, являются выразителями действующей политической практики, и именно их надо изучать для понимания политического строя страны.

В регламенте полностью расписано, как принимаются решения в правительстве — как, зачем и почему их готовят, как проводят в жизнь, кто за них отвечает и так далее. Данный документ в восемь раз больше закона — его объем 102 страницы.

Функции правительства

К числу компетенций казахстанского правительства относятся следующие наиболее важные функции:

  • разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление;
  • по согласованию с президентом страны утверждает государственные программы, а также обеспечивает их исполнение;
  • вырабатывает меры по проведению внешней политики государства;
  • представляет парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета;
  • разрабатывает и осуществляет меры по укреплению финансовой системы страны; обеспечивает государственный контроль за соблюдением законности при образовании и использовании государственных валютных, финансовых и материальных ресурсов;
  • осуществляет структурную и инвестиционную политику;
  • вырабатывает государственную политику ценообразования; устанавливает номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются регулируемые государством цены;
  • организует управление государственной собственностью, вырабатывает и осуществляет меры по ее использованию, обеспечивает защиту права государственной собственности;
  • формирует систему и условия оплаты труда, социальной защищенности граждан, государственного социального обеспечения и социального страхования;
  • вырабатывает основные направления государственной региональной политики; обеспечивает решение межрегиональных проблем и вопросов социально-экономического развития регионов;
  • формирует государственную политику по развитию науки и техники, внедрению новых технологий, культуры, образования, здравоохранения, туризма и спорта;
  • разрабатывает и осуществляет мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды;
  • обеспечивает реализацию правовой политики; разрабатывает и реализует меры по охране и защите прав и свобод граждан, обеспечению законности и правопорядка, безопасности и обороноспособности страны, ее территориальной целостности и охраны государственных границ.

Место правительства в системе власти

Правительство как руководство исполнительной власти уравновешивается следующими сдержками:

  • общий контроль за кадровым составом и стратегическими проектами — Администрация президента;
  • соблюдение законности — государственные ведомства, подчиненные непосредственно президенту (Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции, Комитет национальной безопасности, Счетный комитет, Генеральная прокуратура);
  • экономическая политика — Национальный банк;
  • государственное управление в общем — местные исполнительные органы, то есть 14 акиматов областей и два акимата городов республиканского значения.

Надо отметить, что пока в Казахстане нет развитой административной юстиции, то есть специальных судов по контролю над соблюдением законности в системе государственного управления, судебная ветвь власти не может быть противовесом по отношению к исполнительной ветви.

Парламент в контроле правительства ограничен двумя барьерами:

  • все законопроекты, которые требуют изменения бюджета, депутаты должны согласовывать с правительством;
  • правительство и большинство депутатов принадлежат к одной и той же правящей партии «Нур Отан», причем члены правительства входят в руководящие органы партии.

Таким образом, по сути дела, сдержки для правительства существуют только внутри исполнительной власти.

Внутренняя структура правительства

Из чего состоит казахстанское правительство? Структура приведена ниже.

  1. Первый уровень — премьер-министр Бакытжан Сагинтаев.
  2. Второй уровень — первый вице-премьер Аскар Мамин.
  3. Третий уровень — вице-премьер и министр сельского хозяйства Аскар Мырзахметов, вице-премьер Аскар Жумагалиев, вице-премьер Ерболат Досаев.
  4. Четвертый уровень — руководитель канцелярии премьер-министра Нурлан Алдабергенов.
  5. Пятый уровень — 15 министров:
  • министр внутренних дел Калмуханбет Касымов;
  • министр иностранных дел Кайрат Абдрахманов;
  • министр информации и коммуникаций Даурен Абаев;
  • министр культуры и спорта Арыстанбек Мухамедиулы;
  • министр национальной экономики Тимур Сулейменов;
  • министр по инвестициям и развитию Женис Касымбек;
  • министр образования и науки Ерлан Сагадиев;
  • министр труда и социальной защиты населения Тамара Дуйсенова;
  • министр финансов Бахыт Султанов;
  • министр энергетики Канат Бозумбаев;
  • министр обороны Сакен Жасузаков;
  • министр юстиции Марат Бекетаев;
  • министр по делам религий и гражданского общества Нурлан Ермекбаев;
  • министр оборонной и аэрокосмической промышленности Бейбут Атамкулов;
  • министр здравоохранения Елжан Биртанов.

После реформы 2014 года в структуре правительства не осталось агентств — они все были преобразованы в комитеты и вошли в состав министерств. Из-за этого, и потому что правительство является коллегиальным органом, где решения принимаются голосованием, значение поста министра довольно велико.

Отдельно надо сказать про канцелярию премьер-министра — значение этого государственного органа недооценивается, а ведь даже по численности сотрудников она не уступает Администрации президента. И она координирует работу всего правительства, что является наиболее важным процессом в управлении. Подробнее о ней и ее функциях можно почитать здесь.

Назначения в состав правительства

Министры обороны, иностранных и внутренних дел назначаются президентом. Их кандидатуры никем не представляются и ни с кем не согласовываются.

Кандидатуры всех остальных министров представляются премьер-министром и потом утверждаются президентом.

После внесения изменений в Конституцию, теперь по кандидатурам министров (кроме министров обороны, иностранных дел и внутренних дел) премьер-министр проводит консультации с профильными комитетами Мажилиса (нижняя палата) парламента. Однако мнение депутатов носит рекомендательный характер. Пока эта норма еще не применялась. Возможно, она будет использована при смене министров.

Электронное правительство

В настоящее время в Казахстане действуют следующие правительственные электронные сервисы, поддерживаемые министерством информации и коммуникаций:

  1. Электронное правительство
  2. Открытые данные
  3. Открытые нормативно-правовые акты
  4. Открытый диалог
  5. Открытые бюджеты

Также будет скоро открыт сайт с оценкой эффективности работы государственных органов.

Основные стратегические документы правительства

Правительство в своей деятельности руководствуется следующими стратегическими документами:

  1. Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года
  2. Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015—2019 годы
  3. Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015—2019 годы
  4. Государственная программа «Информационный Казахстан — 2020»
  5. Государственная программа развития здравоохранения Республики Казахстан «Денсаулық» на 2016—2019 годы
  6. Государственная программа развития образования и науки Республики Казахстан на 2016—2019 годы
  7. Государственная программа развития и функционирования языков в Республике Казахстан
  8. Государственная программа развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017—2021 годы
  9. Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015—2019 годы

Узбекистан

В Узбекистане правительство сохранило старое советское название — Кабинет министров, так что можно считать оба термина синонимами.

Флаг Узбекистана
Флаг Узбекистана

Как отражена работа правительства в Конституции

Работа Кабинета министров описана в Разделе №5 «Организация государственной власти» в главе 20 «Кабинет министров», статье 98. Согласно ей, Кабинет министров осуществляет исполнительную власть, а также:

  • несет ответственность за проведение эффективной экономической, социальной, финансовой, денежно-кредитной политики, разработку и реализацию программ по развитию науки, культуры, образования, здравоохранения и других отраслей экономики и социальной сферы;
  • осуществляет меры по защите экономических, социальных и других прав и законных интересов граждан;
  • координирует и направляет работу органов государственного и хозяйственного управления, обеспечивает контроль за их деятельностью в установленном законом порядке;
  • обеспечивает исполнение законов страны, решений Олий Мажлиса, указов, постановлений и распоряжений президента Узбекистана;
  • представляет Олий Мажлису ежегодные доклады по важнейшим вопросам социально-экономической жизни страны.

Кабинет министров в своей деятельности ответственен перед Олий Мажлисом и президентом Узбекистана.

Документ, регулирующий деятельность правительства

Главным законодательным документом, регулирующим деятельность Кабинета министров, является закон «О Кабинете министров Республики Узбекистан» от 29 августа 2003 г. № 524-II.

Также важными для понимания работы Кабинета министров являются «Положение об Исполнительном аппарате Кабинета министров Республики Узбекистан», утвержденное постановлением Кабинета министров 2 мая 2008 года № 81, и «Регламент Кабинета Министров Республики Узбекистан», утвержденный постановлением Кабинета министров от 14 февраля 2005 года № 62.

Функции правительства

Кабинет министров в пределах своих полномочий:

  • принимает меры по обеспечению устойчивого экономического роста, макроэкономической сбалансированности, реформированию и структурным преобразованиям экономики;
  • организует разработку и исполнение государственного бюджета Узбекистана и бюджетов государственных целевых фондов, основных направлений налоговой и бюджетной политики с учетом прогнозов и важнейших программ экономического и социального развития страны;
  • разрабатывает и обеспечивает реализацию программ развития, технической, технологической модернизации и диверсификации приоритетных отраслей экономики, программ комплексного социально-экономического развития территорий;
  • создает условия для свободного предпринимательства, прежде всего на основе развития частной собственности, сокращения уровня присутствия государства в экономике до стратегически и экономически обоснованных размеров, широкой приватизации, принимает меры по устранению всех преград и ограничений на пути развития малого и частного предпринимательства, созданию благоприятного делового климата и условий инвестирования, демонополизации экономики;
  • способствует осуществлению мер по укреплению денежной и кредитной системы в государстве, обеспечению стабильности банковских и иных финансовых институтов;
  • принимает меры по развитию рыночных отношений и внедрению современных технологий в аграрном секторе, развитию мелиоративных и ирригационных сетей, сохранению и улучшению качества земельных и рациональному использованию водных ресурсов, совершенствованию системы управления сельским хозяйством;
  • совершенствует методы государственного управления, в том числе на основе принципов электронного правительства, стимулирует внедрение современных принципов и методов хозяйственного и корпоративного управления, основанных на рыночных принципах;
  • разрабатывает предложения о совершенствовании структуры государственного управления, об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов, ведомств и других органов государственного и хозяйственного управления Узбекистана;
  • обеспечивает развитие, повышение качества и эффективности системы образования, создает условия для широкого доступа к непрерывному образованию, осуществляет меры по реализации приоритетных направлений развития науки и технологий;
  • реализует меры по развитию системы здравоохранения, повышению уровня медицинского обслуживания, сохранению и укреплению здоровья населения, внедрению принципов здорового образа жизни, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
  • способствует развитию культуры, искусства, физической культуры и спорта, обеспечению широкого доступа к культурным ценностям, полноправному участию граждан в общественной и культурной жизни;
  • разрабатывает и реализует программы создания рабочих мест и обеспечения занятости населения, обеспечивает функционирование систем социальной защиты, социального и пенсионного обеспечения граждан, содействует защите семьи, материнства и детства, принимает меры по реализации государственной молодежной политики;
  • осуществляет меры по рациональному использованию природных ресурсов, проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ республиканского и международного значения, принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий;
  • содействует осуществлению мер по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, охране государственных границ, защите интересов государства, охране общественного порядка;
  • обеспечивает представительство Узбекистана в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные договоры, принимает меры к их исполнению;
  • осуществляет руководство в области внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

В целом полномочий у Кабинета министров очень много, и они охватывают фактически всю хозяйственную жизнь страны.

Место правительства в системе власти

Место Кабинета министров во многом идентично казахстанскому, но в целом его влияние гораздо больше. Он также контролируется только внутри самой исполнительной власти, и его уравновешивают только хокимы (руководители регионов),

Внутренняя структура правительства

Кабинет министров обобщенно состоит из следующих структурных частей:

  • 16 министерств;
  • 14 государственных комитетов;
  • девять инспекций (на днях добавилась новая Государственная инспекция по карантину растений, ее еще не успели поставить на сайт);
  • семь агентств;
  • три комитета;
  • шесть центров;
  • два центральных учреждения;
  • одна ассоциация;
  • 12 информационно-аналитических департаментов Исполнительного аппарата Кабинета министров.

То есть в Узбекистане существуют в общей сложности 70 различных учреждений и ведомств, которые должны работать в едином русле. Эта схема, когда к правительству прямо прикреплены разные государственные ведомства и учреждения, сохранилась еще с советских времен. Кроме Узбекистана, она сохранилась на постсоветском пространстве только в Белоруссии.

Как же в Узбекистане управляют такой структурой?

Дело в том, что внутри Кабинета сгруппировано пять функциональных комплексов:

  • комплекс по вопросам комплексного развития территорий и коммунальной сферы, транспорта, капитального строительства, стройиндустрии;
  • комплекс по вопросам экономического развития, структурных преобразований, инвестиций, реформирования банковской и финансовой систем, координации деятельности свободных экономических и малых промышленных зон;
  • комплекс по вопросам сельского и водного хозяйства, переработки сельскохозяйственной продукции и потребительских товаров;
  • комплекс по вопросам геологии, топливно-энергетического комплекса, химической, нефтехимической и металлургической промышленности;
  • комплекс по вопросам развития внешнеэкономической деятельности, экспортного потенциала, машиностроения, автомобильной и электротехнической промышленности, стандартизации продукции.

Каждым комплексом и несколькими информационно-аналитическими департаментами Исполнительного аппарата Кабмина руководит вице-премьер. Таким образом, добавляется еще один уровень управления, который всё это координирует.

Главным органом управления Кабинетом министров является его президиум. Он состоит из премьер-министра, заместителей и управляющего исполнительным аппаратом. Также туда могут входить отдельные министры по распоряжению премьер-министра. Пока руководят Кабинетом министров премьер-министр Абдулла Арипов и его заместители:

  • первый заместитель премьер-министра Ачилбай Раматов;
  • заместитель премьер-министра Жамшид Кучкаров;
  • заместитель премьер-министра Зойир Мирзаев;
  • заместитель премьер-министра Гуламждон Ибрагимов;
  • заместитель премьер-министра Нодир Отажонов;
  • заместитель премьер-министра Танзила Нарбаева.

Назначения в состав правительства

Кандидатура премьер-министра Узбекистана предлагается политической партией, набравшей наибольшее количество депутатских мест на выборах в Законодательную палату Олий Мажлиса, или несколькими политическими партиями, получившими равное наибольшее количество депутатских мест.

Президент Узбекистана после рассмотрения представленной кандидатуры на должность премьер-министра в десятидневный срок предлагает ее на рассмотрение и утверждение палатами Олий Мажлиса.

Кандидат на должность премьер-министра при рассмотрении и утверждении его кандидатуры в Олий Мажлисе представляет программу действий Кабинета министров на ближайшую и долгосрочную перспективу.

Кандидатура премьер-министра считается утвержденной, если за нее будет подано более половины голосов от общего числа соответственно депутатов Законодательной палаты и членов Сената Олий Мажлиса Узбекистана.

Члены Кабинета министров утверждаются президентом страны по представлению премьер-министра.

Электронное правительство

Электронное правительство Узбекистана появилось позже, чем аналогичный институт в Казахстане. Пока не до конца отработаны стандарты государственных услуг, и в целом уровень обеспечения интернетом в стране ниже. Тем не менее, там уже есть рабочие системы, и в дальнейшем электронное правительство займет достойное место в государственном управлении.

Пока там есть следующие компоненты:

Подробнее со структурой электронного правительства Узбекистана можно ознакомиться здесь.

Основные стратегические документы правительства

Главным стратегическим документом для Кабинета министров, да и, впрочем, для всей страны сейчас является Стратегия действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017 — 2021 годах, утвержденная указом президента Узбекистана от 7 февраля 2017 года № УП-4947. Эти приоритетные направления включают в себя:

  1. Приоритетные направления совершенствования системы государственного и общественного строительства
  2. Приоритетные направления обеспечения верховенства закона и дальнейшего реформирования судебно-правовой системы
  3. Приоритетные направления развития и либерализации экономики
  4. Приоритетные направления развития социальной сферы
  5. Приоритетные направления в сфере обеспечения безопасности, межнационального согласия и религиозной толерантности, а также осуществления взвешенной, взаимовыгодной и конструктивной внешней политики

Кроме того, есть много действующих отраслевых программ:

  1. Программа мер по обеспечению структурных преобразований, модернизации и диверсификации производства на 2015—2019 годы
  2. Программа локализации и производства готовой продукции, комплектующих изделий и материалов на 2015—2019 годы
  3. Программа мер по дальнейшему развитию частной собственности и частного предпринимательства
  4. Программа мер по коренному изменению принципов и подходов в системе корпоративного управления
  5. Программа развития сельского хозяйства на 2015—2019 годы
  6. Программа мер по мелиоративному улучшению орошаемых земель на 2013—2017 годы
  7. Программа развития и модернизации производственной инфраструктуры на 2015—2019 годы
  8. Комплексная программа развития национальной информационно-коммуникационной системы на 2013—2020 годы
  9. Программа дальнейшего развития и модернизации угольной промышленности на 2017 — 2021 годы
  10. Программа мер по дальнейшему развитию возобновляемой энергетики, повышению энергоэффективности в отраслях экономики и социальной сфере на 2017−2021 годы
  11. Программа развития системы теплоснабжения на период 2018 — 2022 годы

Во второй части статья будут описаны правительства Киргизии, Таджикистана и Туркмении, а также сделаны выводы по типологии правительств стран региона.

Читайте также: Конфликты и риски в Средней Азии: новый взгляд