Кто покрывает недоделки ведомств сверхобязательствами России на будущее?

Что еще надо менять в практике управления министерствами, службами и ведомствами из того, что стало привычным, но абсолютно формальным и вредным? И чего даже не замечают их руководители, а вновь назначенные министры принимают как наследство или будто предназначенное выше? Чтобы обнаружить это, достаточно перелистать релизы федеральных и региональных пресс-служб по итогам заседаний коллегий ведомств. Министры проводят заседания коллегий своих министерств так, как будто перед ним не члены коллегий, а иностранные журналисты. И надо рассказать обо всем, но не о проблемах, а об успехах и достижениях. Как будто это предпраздничное мероприятие. Или, что кажется наиболее правдоподобным, будто за ходом коллегии наблюдает лично председатель правительства Российской Федерации, а заседание коллегии — форма отчета.

Из публикаций по итогам коллегий можно узнать о достижениях и новых задачах, но оказаться в курсе ситуации в отрасли и еще нерешенных проблем невозможно. Попытки Счетной палаты добиться повышения степени открытости министерств для гражданского общества оказываются тщетными, а других инструментов у общества мало. Инициатор «открытости» Д. Медведев занимается совсем другим делом. Общественные советы тоже не делятся информацией, доказывая свою приминистерскость., а не прообщественность.

Для тех читателей, которые не знают, как «ходят поезда» в системе управления федеральных министерств, объясню авторскую придирчивость, не надуманность и антиформализм претензий. Дело в том, что коллегия — это совещательный орган при министре, который им же формируется и возглавляется. Министр все определяет единолично: направления работы коллегии, организацию ее работы, проведение заседаний коллегии, распределение полномочий между членами коллегии. Подготовку работы коллегии осуществляет уполномоченный департамент министерства, директор которого несет персональную ответственность перед министром за организацию работы коллегии и подготовку ее заседаний.

Проект плана заседаний коллегии подготавливается уполномоченным департаментом на основе предложений других департаментов, которые должны быть согласованы с курирующими заместителями министра. Заместители министра, директора департаментов несут персональную ответственность за качество их подготовки и своевременность представления материалов. Решения коллегии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя коллегии. Решения коллегии реализуются приказом министра. Ответственность за реализацию решений коллегии несут непосредственно руководители структурных подразделений министерства, курирующие заместители министра.

Таким образом, по существу, коллегия — это аппаратное совещание с руководителями структурных подразделений, не вносящее никакой новизны в их аппаратную работу. Зато это возможность аппаратчиков продемонстрировать министру то, чем министр может поделиться с коллегами по кабинету министров и общественностью. Но функция выработки коллегиальных советов министру давным-давно не исполняется. Поэтому не стоит удивляться, что итоговую коллегию Минздрава по теме модернизации первичного звена здравоохранения — для интересующейся общественности — можно было бы завершать сразу после речи министра Мурашко, произнесенной при открытии заседания. Вот что он сказал, как бы открывая Америку (в изложении):

— Первичное звено здравоохранения — это основа системы оказания медицинской помощи, так как именно в первичном звене здравоохранения, как правило, происходит первый контакт с пациентом. Развитие первичного звена здравоохранения формируется в новую парадигму взаимодействия врача с пациентом;

— Наша основная задача — это проактивная коммуникация с пациентом, и трансформация технологий взаимодействия с пациентом будет направлена на это. Мы должны работать с пациентом проактивно, чтобы предупредить болезнь, стабилизировать имеющееся хроническое заболевание, минимизировать риски развития острых состояний. Контакт пациента с системой здравоохранения должен быстро трансформироваться и обеспечивать ключевые запросы населения как на этапе острых состояний, так и на этапе наблюдения и корректировки терапии у пациентов, имеющих хронические неинфекционные заболевания;

— В 2021 году стартовала программа модернизации первичного звена здравоохранения, призванная обеспечить 100%-ную доступность первичной медико-санитарной помощи. За год создано более 210 объектов здравоохранения, поставлено более 480 быстровозводимых модельных конструкций, приобретено 18 объектов здравоохранения как недвижимого имущества, завершен капитальный ремонт более 1300 объектов, поставлено более 34,5 тыс. единиц медицинского оборудования и более 7600 единиц автомобильного транспорта.

И — тому подобное. Спрашивается: для чего министрам их совещательный орган? Для антуража и оглашения уже принятого решения? Кроме этого, глава Минздрава РФ также призвал глав субъектов осуществлять личный мониторинг реализации проекта по модернизации первичного звена здравоохранения: «Обращаю внимание на ответственность высших должностных лиц за реализацию программы модернизации первичной медико-санитарной помощи. Призываю вас лично осуществлять мониторинг доступности для населения помощи, обратить особое внимание на ускоренную реализацию мероприятий и на необходимость контроля за состоянием и развитием автомобильных дорог, поскольку данный раздел влияет на доступность медицинской помощи и время доезда пациента до медорганизации».

Выходит, всё то, о чем говорил министр — ранее о достижениях в процессе исполнения прямого указания президента В. Путина, сводится к нулю. Если дело доходит до того, что министр призывает губернаторов лично вести мониторинг доступности для населения медпомощи, значит, дело под угрозой срыва? В выступлении Мурашко отметил ряд субъектов, «выполнивших задачи по модернизации первичного звена здравоохранения в 2021 году на высоком уровне». Этот список оказался очень коротким и исчерпывающим: Брянская область, Севастополь, Кабардино-Балкарская Республика, Курганская область, Московская область, Республика Татарстан, Чеченская Республика и Чукотский автономный округ. Суммировав численность населения этих субъектов РФ, получим 15,7 млн человек. Заминусуем население Моковской области — в остатке 7,89 млн. Не маловато ли будет для похвальбы о результатах работы, при которых менее 8 млн человек из 145 млн оказалось в обстоятельствах, достойных позитивной оценки?

Инициируя программу модернизации первичной медицинской помощи, В. Путин предупреждал всех исполнителей:

«Мы несколько раз, как минимум дважды, подходили к вопросу улучшения ситуации в первичном звене здравоохранения, в здравоохранении в целом и в первичке в частности. Исходили из того, что нужно поддержать регионы и муниципалитеты с федерального уровня. Один раз сделали и, в общем-то, приличные деньги туда направили из федерального бюджета. Прошло какое-то время — выяснилось, что необходимо вернуться к этому вопросу, опять с федерального уровня. Опять сделали и поддержали. Ещё лет пять прошло — выяснилось, что (рассчитывали-то на что — на то, что в регионах и муниципалитетах достигнутый уровень будет поддерживаться и развиваться) не получается, и опять пришли к ситуации, при которой нужно снова с федерального уровня предпринять дополнительные усилия и вливать дополнительные деньги. Это системная проблема».

В. Путин, 31 октября 2019 года, Калининград

Сомнений в том, что отечественная система здравоохранения работает в полную силу, нет и никогда не было. Министерство и управленческий аппарат тоже заняты делом. Если судить не только по количеству пролитого пота, но и результатам, то за последние два года обновлена нормативная правовая база, регулирующая профилактику и формирование здорового образа жизни населения. Продолжается строительство и реконструкция учреждений первичного звена здравоохранения. Введены в эксплуатацию более 1700 фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов, врачебных амбулаторий. Поставлено 288 передвижных медицинских комплексов из 304 передвижных медицинских комплексов, запланированных к поставке в 2022 году, что составляет 94,7%. В тиражировании «Новой модели организации оказания медицинской помощи» участвуют 72,2% медицинских организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, в медицинских организациях реализовывалось 24,9 тыс. проектов по улучшению организации оказания медицинской помощи. Кроме того, почти 100% детских поликлиник и детских поликлинических отделений организовали у себя планировочные решения для комфортного пребывания детей.

В 2021 году охват населения России профилактическими осмотрами и диспансеризацией составил 55% от числа подлежащих их прохождению, что в 1,8 раза больше, чем в 2020 году. В рамках профилактических осмотров в 2021 году было впервые выявлено в 1,6 раза больше сердечно-сосудистых заболеваний и злокачественных новообразований, чем годом ранее.

Это — в целом по стране. Однако президент В. Путин ставил не столько количественную задачу, а качественную — доступность профессиональной помощи для всех проживающих на территории страны. В этом ключе кажется не оправданным появление крайностей наподобие тех, которые Счетная палата обнаружила у Минпроса при исполнении госпрограммы «Развитие образования». Там, в ведомстве министра Кравцова, увидели, что не справляются с планом, и — понизили плановые цифры. Минздрав придумал более изощренный способ неисполнения обязательств и ухода от ответственности. По его предложению правительство теперь разрешает передавать деньги из тех регионов, у которых не получается их израсходовать в отчетном году, туда, где получится. Дело в том, что федеральные деньги выделяются под региональные программы модернизации первичного звена здравоохранения в рамках нацпроекта «Здравоохранение» для строительства новых объектов и капремонта старых. Если не получается освоить выделенные деньги, то либо надо переносить сроки освоения и не менять географию, либо поменять региональную программу. Раньше поменять программу было сложно, требовалась многоходовка и полгода времени. Сейчас регион направляет предлагаемые изменения в Минздрав России. Тот в течение трёх рабочих дней их рассматривает, а затем направляет в правительство России для согласования. Если нужно заменить объект на текущий год и финансирование при этом не меняется либо переместить средства между мероприятиями и объектами, то изменения согласовываются вице-премьером Т. Голиковой. Если нужно перенести средства между годами или если такие изменения влияют на результаты регионального проекта, то их рассматривает проектный комитет и утверждает в течение двух недель. Стало возможным перераспределять бюджетные ассигнования между субъектами, если до 1 сентября под выделенные средства не будут заключены государственные контракты. Получается парадокс: именно освоение бюджетных средств, а не строительство больницы там, где запланировано, становится главным показателем модернизации первички.

Строго говоря, Всемирная организация здравоохранения под доступностью медицинской помощи понимает не только возможность контакта всех без исключения людей с врачом, а качество и эффективность помощи без причинения финансовых трудностей лицам и семьям, которые в ней нуждаются. Видимо, не в скором будущем организаторы отечественной системы здравоохранения сумеют найти способ реализации — без изъятий — формулы доступности медицинской помощи в ее полном содержании, включая «без причинения финансовых трудностей лицам и семьям, которые в ней нуждаются». До этого надо научиться так планировать движение ресурсов по системе, чтобы хотя бы намеченное не переиначивалось.

Единство слова и дела — пока еще неосвоенная наука жизни. Слово опережает реальность. По данным Счетной палаты, по госпрограмме «Развитие здравоохранения» в уточненном годовом отчете о ходе реализации госпрограммы в 2021 году отсутствуют фактические значения (в том числе предварительные) по двум показателям «Смертность населения от болезней системы кровообращения на 100 тыс. населения» и «Смертность населения от новообразований на 100 тыс. населения». При этом в Сводном годовом докладе приведены прогнозные значения указанных показателей (смертность населения от болезней системы кровообращения 641,7 человека на 100 тыс. населения; смертность населения от новообразований — 192,5 человека на 100 тыс. населения). Однако в соответствии с федеральным планом статистических работ, утвержденным распоряжением правительства Российской Федерации № 671-р, срок предоставления Росстатом официальной статистической информации по указанным показателям за 2021 год наступает гораздо позже, чем представленные сводные доклады.

Всем хотелось бы получать «радости скупые телеграммы», и — досрочно. Но надо же доводить дело до конца так, как спланировали. И доступность медпомощи будет обеспечена полнее, если долгожданную больницу — несмотря ни на что — будут достраивать там, где ее с большим трудом «пробили», спланировали и начали строить. А не там, где администраторы оказались более расторопными. И тем более — совсем в другом регионе.