Кудрин в истории России: что и кому мы хотим доказать?

Пятый год Алексей Кудрин продолжает возглавлять Счетную палату Российской Федерации. И с каждым годом его отчет перед Госдумой становится всё внушительнее, а депутатские вопросы — далеко выходящими за пределы ведения Счетной палаты, но весьма почтительными. И на этот раз отчет прошел в весьма доброжелательной атмосфере. В принципе, хвалить есть за что. Об этом стоит рассказать в отдельной статье. Сейчас же, в преддверии нового закона о палате надо выделить наиболее существенное, хотя цифры и факты, опубликованные в представленных отчетных материалах, безусловно, впечатляют. Главный отчетный документ — больше чем на 100 страницах и в 14 брошюрах с подробностями о направлениях аудита. Оснований не верить представленному нет: в аппарате госоргана работают высокопрофессиональные люди. Правда, есть одно «но», но не к аппарату Счетной палаты, а к законодателям и опять же — накануне второго чтения закона об изменяемых полномочиях ведомства Кудрина. На это «но» уже который год подряд они не обращают никакого внимания. Необходимости замечать это самое «но» раньше не было, пока в полномочия палаты входили исключительно бюджетные вопросы. И контрольно-счетная система продолжала работать как отлаженный механизм. Однако этого оказалось маловато. Амбиции руководства сыграли злую шутку, они завели дальше реальных возможностей палаты и стали претендовать на аудит весьма чувствительных тем.

О чем речь? Несколько лет назад в федеральный закон о Счетной палате были внесены изменения, политико-практическое значение которых сразу обнаружить не получилось. Коррективы коснулись расширения центральных функций. Единственную ключевую задачу палаты — контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов сохранили, но дополнили еще одной ключевой задачей, резко возвышающей уровень и планку компетенции государственных ревизоров. Звучит эта задача так: аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации. Запись вызывающая, поскольку претендует на обязательность экспертизы всех высших государственных решений. Например, в отношении национальных целей развития Российской Федерации, определяемых президентом Российской Федерации, хотя наверняка найдется не один десяток комментаторов, доказывающих, что это не так. Дескать, стратегические цели социально-экономического развития Российской Федерации это одно, а национальные цели развития — это совсем другое.

На самом деле здесь есть некоторая интрига, но нет предмета для спора. Ни в теоретическом плане, так как законодательство никак не определило, что такое «аудит реализуемости», поэтому оно как понятие остается в правовой базе бельмом на глазу. Не ясно, чего касается ревизия реализуемости — проекта решения или уже принятого решения. В практическом плане еще не случился прецедент, чтобы аудит реализуемости в любом его понимании Счетная палата провела в отношении каких-либо высших стратегических целей. Поэтому за все время существования записи законодательная задача не использовалась в своей полной формулировке, а лишь второй ее частью — в отношении аудита результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации.

К слову, принятый в первом чтении закон, инициированный президентом и рассмотренный Госдумой в день отчета Кудрина, возможно, что-то добавит к пониманию. Во всяком случае полномочный представитель президента в Государственной думе Г. Минх сообщил, что новая корректировка текста действующего закона будут проведена: по видам аудита, по предметным сферам аудиторской деятельности, по объектам аудита.

Что касается видов аудита, то предлагается ввести новый вид аудита — аудит соответствия, который проводится в целях оценки соответствия фактических данных и информации о предмете и деятельности объектов аудита законодательным и иным нормативным актам, иным документам, но, опять же, в пределах компетенции Счётной палаты. Корректируется правило, которое касается стратегического аудита. Предлагается этот аудит проводить в целях оценки рисков и результатов достижения стратегических целей и говорится, что таким аудитом будет считаться аудит, который предусматривается не только документами стратегического планирования Российской Федерации, но и иными документами стратегического характера. В настоящее время документы стратегического планирования не включают в себя такие важные стратегического характера документы, как, например, госпрограммы и национальные проекты. Предлагается наделить Счётную палату новым полномочием по осуществлению государственного аудита эффективности и соответствия нормативным правовым актам порядка формирования федеральной собственности, управления и распоряжения ею, в том числе акциями (долями в уставном капитале) хозяйственных обществ, ну, естественно, теми, которые принадлежат Российской Федерации. Что касается объектов аудита, то к тем организациям, которые сегодня подпадают под аудит, добавят и субподрядчиков. Каким окажется окончательный вариант — увидим: срок представления поправок ко второму чтению истек 8 июня.

И тем не менее обсуждение в Государственной думе отчета Кудрина и законопроекта так и не ответило на опрос: хватит ли технологических возможностей для такого размаха полномочий? ИА REGNUM постоянно следит за аналитикой исполнения многочисленных государственных программ Российской Федерации, проводимой разными аудиторами и их сотрудниками. Общий вывод таков: аналитика — не рядоположенная, разновесомая, с разной степенью и глубиной проработанности, доказательности и даже поверхностности. Это критично. А. Кудрин инициирует все новые и новые направления исследования, все последнее время агитирует за повсеместное введение принципов доказательной политики, внедрение доказательного подхода при принятии управленческих решений. Однако не всегда демонстрирует образец.

Чтобы не быть голословным, приведу частный, но впечатляющий пример диссонанса, связавшего госпрограмму «Развитие здравоохранения», Минздрав, Рособрнадзор и саму Счетную палату. В эту госпрограмму Рособрнадзор входит как соисполнитель со своей ведомственной целевой программой «Контроль, экспертиза, мониторинг и предоставление государственных услуг в сфере охраны здоровья». Исключительно важная программа, поэтому она никак не может быть пустопорожней и пустотелой в главном: в плановых намерениях и целевых показателях результативности.

К сожалению, не получилось. Судите сами. Раздел программы, обязанный быть разработанным и рассчитанным до десятой запятой после каждой цифры, оказался бюрократической беллетристикой (есть и такое у нас!). Первый целевой индикатор программы кажется подробным, а на самом деле оказался просто длинно названным и пустым — «Выполнение контрольных мероприятий (% от плана контрольных мероприятий) по задаче ВЦП «Предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями требований к обеспечению качества и безопасности медицинской деятельности, установленных законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан». Длинное название закамуфлировало аппаратную неприглядность. Если бы этот пункт сформулировать короче и без потери изначального смысла, то его можно было бы написать так: весь план мероприятий выполнять ежегодно на 100 процентов. Допустим, Рособрнадзор запланировал провести 10, 100 или 1000 контрольных мероприятий в зависимости от своего понимания процесса и задач. Сколько — неважно. Тут главное в «галочке» — всё, что запланировано, должно быть осуществлено. А какое «число мероприятий» касается предупреждения нарушений, какое — выявления и пресечения нарушений? И какова ведомстственная технология предупреждения нарушений?

Следующий индикативный показатель — «Выполнение мероприятий по обеспечению контроля (% от государственного задания) по задаче ВЦП «Предупреждение, выявление и пресечение нарушения…» и тоже — 100%. Разница между первым и вторым показателями в том, что во втором речь идет просто о мероприятиях, а не о контрольных мероприятиях. Кстати, Перечень мероприятий ведомственной целевой программы открывается «мероприятиями длящегося характера» и начинается с мероприятия «Организация проведения экспертиз качества и безопасности медицинской деятельности». Срок — ежегодно. Ожидаемый результат, как пишет Росздранадзор, — «Защита прав граждан на получение качественной и безопасной медицинской помощи посредством предупреждения, выявления и пресечения нарушений требований к осуществлению медицинской деятельности». Может Счетная палата или кто бы то ни было это удостоверить?

Следующие целевые показатели программы касаются контрольных мероприятий и мероприятий (в % от плана) по задаче «Предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований при осуществлении деятельности в сфере обращения лекарственных средств и биомедицинских клеточных продуктов». Последующие — абсолютно аналогичные пары по деятельности в сфере обращения медицинских изделий. В числе целевых показателей есть индикатор работы с заявлениями, но с одним планируемым результатом: 100-процентное рассмотрение заявлений от числа поступивщих в текущем году.

Теперь свяжем эти данные и Счетную палату. Она провела проверку исполнения закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2021 год» в Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения (руководитель Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения А. В. Самойлова) и коллегиально утвердила свое заключение. Констатировала одной-единственной фразой — все целевые показатели выполнены. По форме — всё правильно. По сути — издевательство. Таким образом «исполнена» задача аудита реализуемости и эффективности применительно к важнейшей госпрограмме.

Однако — по закону сохранения — если где-то что-то убыло, то где-то что-то обязательно прибудет. В том же самом опубликованном заключении Счетной палаты члены ее коллегии не без удовлетворения выделили ситуацию, текстуальная оценка которой заняла гораздо больше места, чем оценка реализации программы ведомства. Цитирую: «Выявлены многочисленные нарушения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия при проведении ремонтных работ крыши на объекте, относящемся к объектам культурного наследия. Так, проведение ремонтных работ на объекте культурного наследия выполнялось без соответствующих задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, выдаваемых органом охраны объектов культурного наследия. Кроме того, к ремонту крыши был допущен подрядчик в отсутствие лицензии на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия».

Выступая в Госдуме, Кудрин вновь говорил о необходимости доказательного подхода при принятии решений в системе государственного управления. На сайте палаты под ним подразумеваются две составляющие. С одной стороны, доказательная политика направлена на накопление знаний на основе применения научно-исследовательских методов о том, какие проекты и программы результативны и при каких обстоятельствах. С другой (прикладной) стороны, доказательная политика — это перераспределение ресурсов в пользу наиболее результативных и эффективных решений. Конечно, если никто, кроме Счетной палаты, не заметил, что Рособрнадзор как заказчик допустил, что исполнитель нанял для ремонта крыши специалистов, не имеющих соответствующих допусков, то Счетной палате — честь и хвала. Но не менее важно, чтобы Счетная палата обратила внимание на то, на что государство выделяет средства для реализации ведомственной целевой программы «Контроль, экспертиза, мониторинг и предоставление государственных услуг в сфере охраны здоровья». Конкретно.