Абхазия – Россия: Пять лет коту под хвост

В уходящем году исполнилось десять лет с тех пор, как Россией была признана независимость Абхазии и Южной Осетии. Сейчас связи с приграничными территориями шире, чем в конце прошлого десятилетия. Это отдельное направление российской внешней политики. Есть Донбасс, есть армянский и белорусский сюжеты, отношениями с Абхазией и Южной Осетией занимается одновременно несколько госструктур. Но каково качество этой активной деятельности? На примере российско-абхазских отношений мы можем видеть важные характерные нюансы, отдавая себе отчет в том, что в отношениях Москвы с другими приграничными странами и регионами могут быть свои особенности.

Абхазия и Южная Осетия сейчас на периферии интересов российской внешней политики. Это закономерно. Основные геополитические вопросы вокруг этих республик решены, отношения с Грузией заморожены, устойчивая оборона построена.

Вместе с тем это периферийное направление обслуживает с российской стороны исключительно широкий круг агентов. Помимо взаимодействия в правоохранительной сфере, действуют еще четыре инструмента. Это каналы дипломатического сотрудничества и организация гуманитарных контактов, сотрудничество в оборонной сфере.

Работают также программы поддержки социально-экономического развития Абхазии и Южной Осетии, сейчас эта работа курируется Министерством по делам Северного Кавказа. Обе республики получают безвозмездные транши в бюджеты, в основном для инфраструктурного строительства. Из средств российского бюджета также соинвестируются выплаты заработных плат отдельным категориям бюджетников и пенсионерам-гражданам РФ, которые проживают в обеих республиках.

Но самое интересное, это наличие особой, вне традиционных дипломатических каналов, политической линии сопровождения отношений. Курируется она Управлением президента по приграничному сотрудничеству.

Такая широкая номенклатура обслуживает отношения Москвы с двумя маленькими странами, общая численность населения которых едва ли превышает 300 тысяч человек.

Возможно это было рационально в конце прошлого десятилетия, когда оба региона находились в центре широчайшего геополитического напряжения.

Целесообразность экономической поддержки Абхазии и Южной Осетии, вопрос, возможно, дискуссионный для российской аудитории. Однако если мы смотрим на жизнь из Сухума или Цхинвала, то понимаем исключительную важность этих программ для строительства и реконструкции социальной инфраструктуры.

Транши из российского бюджета позволяют сократить негативное влияние на экономику острых инфраструктурных кризисов, особенно в Абхазии, где колоссальный износ фондов. Без этой поддержки, которая была использована на реконструкцию дорог, строительство школ и детских садов, пришлось бы совсем туго.

Но у наблюдателей на протяжении лет возникали вопросы к качеству и прозрачности этих программ. Эти тревоги не случайны. От целого ряда источников получены и опубликованы в СМИ сведения о возможном возбуждении уголовных дел в связи с коррупцией при реализации проектов в рамках программ содействия, о которых мы говорим. Речь пока идет только о Южной Осетии.

Отдельная проблема заключается в низком качестве технологической работы по подготовке проектной документации по конкретным объектам, которая делается с абхазской и юго-осетинской стороны. Программы работают вот уже почти десять лет, но до сих пор нет качественной предпроектной экспертизы, что вызывает задержку при перечислении траншей. Абхазия в этом году к настоящему времени получила лишь менее полумиллиона рублей из запланированных более чем полутора миллиардов. Недополученные средства перенесены в бюджет будущего года. Планируется получение траншей на сумму 4,4 миллиарда рублей.

Действие Инвестиционной программы содействия социально-экономическому развитию Абхазии завершается в следующем году. И вероятно, вопросы, связанные с продолжением проектов инфраструктурного и социального строительства будут обсуждаться уже с учетом политических реалий, которые возникнут в республике по итогам выборов президента, ожидающихся осенью 2019 года.

Но несмотря на все имеющиеся проблемы, российское финансирование социального и инфраструктурного строительства в Абхазии и Южной Осетии пока крайне важно для этих стран.

Действительно особой формой сотрудничества России с Абхазией и Южной Осетией является политическое курирование в Москве этих направлений с помощью инструментов, характерных для внутренней политики. В структуре администрации президента работает Управление по приграничному сотрудничеству под руководством Олега Говоруна и помощника президента РФ Владислава Суркова.

Отчасти, быть может, этот инструмент компенсирует отсутствие иных, действующих в отношениях с другими странами постсоветского пространства инструментов, таких Союзное государство в отношениях Москвы и Минска, или механизмы в рамках ЕАЭС.

Но стоило бы определиться, с учетом качества его работы, нужен ли вообще этот механизм кураторства в отношениях с иностранными государствами.

С одной стороны, и Абхазия, и Южная Осетия — территории, где государственное строительство откровенно буксует. В частности, абхазский упадок последних лет говорит нам именно об этом. Пока у власти здесь находились лидеры с большим советским политическим и управленческим опытом, им удавалось поддерживать позиции власти «над» морем естественного хаоса многочисленных политико-силовых и криминальных групп. Сейчас же власть в Абхазии лишь одна из тех самых политико-силовых групп, государство дезориентировано, пульт управления страной не то чтобы не работает, он скорее потерян вовсе.

В 2008 году Москва признавала территории с очень большими внутренними проблемами. И в этой связи здоровое участие внешнего модератора во внутриполитическом процессе с тем, чтобы добиться реформ, прозрачности, да хотя бы для того, чтобы пресечь криминальное давление на российский бизнес (это характерно для Абхазии), было бы разумным.

Посмотрим на вопрос с другой стороны. Принципиальные геополитические задачи Москвы и ее партнеров в регионе решены. Внутренний хаос и развал, который кстати, больше сейчас об абхазской, а не юго-осетинской реальности, — внутреннее дело отдельной страны. И не несет, пока, во всяком случае, угроз для России. Кроме, конечно, репутационных потерь. Жизнь в признанных Россией странах не развивается, а деградирует. Но важно ли это настолько, чтобы содержать отдельные инструменты «вмешательства во внутриполитическую жизнь»?

Однако все, о чем мы сейчас говорим, отталкивается от понимания, что созданные инструменты политического сопровождения работают, в той или иной мере выполняют поставленные ими задачи и решили хотя бы какие-то из тех проблем, которые сковывают развитие республик. Но это вовсе не так.

И не могло бы быть так. Качественное политическое сопровождение межгосударственных отношений должно на самом старте процесса предусматривать наличие стратегий и программ, написанных и созданных специалистами, экспертами по этим регионам, учеными, исследовательскими центрами. Кавказ — как и Восток, дело тонкое, без опыта и хорошего полевого знания реальности там делать нечего.

Сейчас же перед нами уже длительный опыт наблюдения за работой структуры, обеспечивающей политическое сопровождение межгосударственного диалога, и поэтому есть возможность акцентировать внимание на важном в результатах ее многолетнего труда.

Мы рассмотрим более близкий к нам по времени период с 2014 года.

С самого начала акцент был сделан на формирование широкой группы лоббистов задач Управления непосредственно в республиках. Не на создание рациональных, союзнических отношений с политическим и общественным сектором, а именно групп людей, от которых требовалось строгое нахождение в повестке задач структуры.

Эта практика начала немедленно давать сбои. Репутации Москвы как сакрального мирового центра принятия политических решений был нанесен непоправимый ущерб. На месте, в качестве обратной реакции, росли как на дрожжах, в отдельные периоды обостряясь до массовых выступлений, антироссийские настроения.

Естественно, что никакой группы лоббистов на деле не возникло. Люди просто брали деньги и в том или ином виде игнорировали нереализуемые задачи курирующего института. К «полевым» его сотрудникам относились как к клоунам, которые заигрались во власть. За единичными исключениями, среди кадрового состава политического сопровождения не было людей интеллектуально готовых к такой деятельности. Те сотрудники, кто мог бы действительно грамотно и качественно вести эту работу, на работе не задерживались.

Практическая повестка работы состояла из небольшого перечня задач, ни одна из которых не имела сколько-нибудь важного значения для российской стороны.

Повестка разрабатывалась кадрами, не имеющими ни погружения в местную специфику, ни знаний в экономике, социальной организации жизни.

Яркий пример — лоббирование либерализации рынка недвижимости в Абхазии. Россияне не могут на законных основаниях купить в республике жилую недвижимость. Оградительные правовые акты появились еще в конце прошлого века, когда целую квартиру можно было купить порой и за 500 долларов. Времена изменились, но в Абхазии устойчив миф о возможности массового расселения россиян в республике в случае открытия рынка.

Сторонники продажи недвижимости, напротив, считают, что если открыть рынок, то вольются необыкновенные инвестиции в строительство и экономика задышит. Ни того ни другого случиться не может. Мифы о заселении питаются комплексами из первой половины прошлого века, когда людей было принято возить в грузовых вагонах. Сегодняшняя Абхазия же малопривлекательна для платежеспособной аудитории. Жилой фонд крайне изношен, инфраструктуры работают плохо, нормальной медицины нет, продукты плохие и дорогие, высокий уровень преступности. Одним словом, это не рай и невозможно создать условия, которые бы мотивировали сюда переселение людей.

Однако Управление активно включилось в борьбу за отмену ограничений на абхазском рынке недвижимости, емкость которого, то есть примерное количество теневых сделок с участием россиян, не более 20−30 единиц в год. При этом стоит заметить, что курирующая структура упорно не заметила действительно серьезных и опасных историй, связанных с криминальным давлением на бизнес граждан РФ, инвестировавших средства в активы в Абхазии.

Было бы понятно, если бы курирующая структура предложила программу преобразований в экономике Абхазии. И в ней возник бы в числе других пункт о либерализации рынка недвижимости. Уже после всех более важных и первостепенных решений в этой области. Но сама постановка вопроса, когда рассматривается только один элемент в цепи возможно важных изменений для оздоровления экономики — откровенное дилетантство.

Это имитация деятельности. Но опасная. Хотя раскрутка пустых содержательно, но эмоциональных сюжетов, имела другой смысл. Заключался он в построении шумных, резонансных политических историй, создававших имитацию борьбы с коллективным врагом. Вопрос о недвижимости — именно такая история.

Да, абхазское общество пребывает в плену мифов из прошлого века. И достаточно немного уколоть иголкой в эти комплексы для того, чтобы развить политическое противостояние. Возникает шум, бурления, деятельность, круглые столы. Но что в итоге? Проблема не решена, градус антироссийских настроений стал выше, отношениям нанесен ущерб.

Вероятно, здесь мы сталкиваемся с политическом почерком Владислава Суркова. Идет не борьба идей, техник, стратегий, управленческого креатива, а один сплошной политический спектакль, без начала и без конца.

У этой деятельности нет осмысленной логики. Поэтому в конце концов и политически, и технологически курирующая структура этой тактикой работы нанесла сама себе поражение. Неподготовленные кадры выбрасываются в бурлящее чужое море и пытаются, пользуясь сакральной символикой кремлевских башен и бюджетами, вести игру на чужой площадке, не зная ее правил, не понимая расстановку сил и интересов. Игра для игры, но за ней неизбежно следуют поражения. Меняем кадровый состав, бросаемся в воду снова. Но в результате авторитет и влияние внешней силы девальвируется до уровня одной из местечковых политико-клановых сил.

Есть основания считать, что в последние полтора года интерес к южному направлению своей работы у курирующей структуры в основном иссяк. Не очень понятно, будет ли организовано, материально и интеллектуально, участие в предстоящих в будущем году в Абхазии президентских выборах. Бюджеты иссякли и, скорее всего, это — основная причина «заморозки» направления.

Что в сухом остатке? Трудно назвать работу проваленной, если работы не было.

Но результаты есть.

Раскачали антироссийские настроения — мало кто в Абхазии понимал, что общественный и политический сектор «разводят» псевдо-повесткой. Активно выступившие против навязываемых курирующей структурой проектов фактически поработали бесплатной массовкой для политического театра под руководством Владислава Суркова.

Но за рамками имитационных повесток выросли проблемы. Сейчас, объективно, ни у кого в Москве нет детального знания о ситуации внутри республик. Как следствие — нет механизмов влияния на ситуацию, хотя бы в случаях, которые требуют экстренного реагирования и совместной работы силового и политического блоков с обеих сторон.

Чего еще добились эмиссары? Дискредитированы, в Абхазии, во всяком случае, политические силы, нацеленные на участие в рациональном и полезном диалоге с российской стороной.

Выращен миф о целенаправленной политике Москвы, направленной на ограничение суверенитета Абхазии.

Нет системы мониторинга, прогнозирования, анализа процессов. Впереди и в Южной Осетии, и в Абхазии трудный год. В Южной Осетии парламентские выборы, в Абхазии президентские. Важные политические процессы будут происходить на фоне экономического упадка, особенно заметного в Абхазии, — это неизбежно обострит ситуацию.

В 2014 году между Сухумом и Москвой был заключен Договор о стратегическом партнерстве. Реализация этого Договора, срок действия которого истекает в следующем году, могла стать прорывом не только в отношениях двух стран, но и в развитии Абхазии. Нельзя сказать, что его исполнение провалено. Например, около 33 тысяч пенсионеров-граждан РФ, проживающих в Абхазии, получают российские пенсии. За последние четыре года примерно на 45% выросли заработные платы тех категорий бюджетников, заработные платы которых соинвестируются из российского бюджета. Суммарный объем прямых траншей из российского бюджета в республику в рамках программ содействия социально-экономическому развитию достиг 45 миллиардов рублей за период с 2009 по 2017 годы.

Однако нужно отметить одну важную деталь. Реализация всех прикладных задач в сфере российско-абхазского взаимодействия лежит на Министерстве по делам Северного Кавказа. А та часть Договора, которая требовала политического сопровождения, но создавала несоизмеримо большие возможности для Абхазии, провалена. В первую очередь, либерализация пограничного и таможенного режимов между двумя странами. Четыре года назад предполагалось, что «все будет как в Белоруссии» — выборочная проверка транспорта и пассажиров. Именно политическая часть Договора содержала вещи прорывные для развития Абхазии. И сопровождение, ведение реализации этого документа, могло стать серьезным успехом курирующего Управления. Но, как все прочие программы и проекты этого института, и сам этот Договор оказался лишь политической постановкой, шум вокруг которой позволил некоторое время имитировать активную деятельность.

Пять лет коту под хвост. И никто ни в чем не виноват — ибо другая страна и никто, никому, ничего не должен. Бессмысленные внешнеполитические игрища оплатил российский налогоплательщик. Ему не привыкать.