Поможет ли конституционная реформа интеграции постсоветского пространства?

Внезапная отставка правительства Дмитрия Медведева как бы затмила собой предложенные в президентском послании конституционные инновации. Во всяком случае, обсуждают сейчас именно ее, рассматривая кадровые перемены, происходящие на властном Олимпе, во-первых, подготовкой к транзиту власти-2024 (хотя не исключаются и варианты досрочных выборов) и, во-вторых, как апробацию персонального наполнения элементов этого транзита с прицелом на новую политическую систему, формируемую конституционной реформой. Надо признать, что это традиционный российский взгляд на внутреннюю политику, в котором главный интерес вызывают не институты, а персоналии, что привычно оправдывается пословицей, что «не место красит человека, а человек — место».

У данного вопроса имеется и еще один срез предыстории. Расхожим мнением в экспертном сообществе применительно к «дилемме-2024» давно уже стало якобы наличие виртуального выбора между его российским и интеграционным, постсоветским измерением. Долгие годы эксплуатировались два варианта транзита: с расширением полномочий и состава Государственного совета, который Владимир Путин возглавит после завершения второго (четвертого) президентского срока и с приданием нового статуса Союзному государству России и Белоруссии. И тиражировалось представление, на наш взгляд, ошибочное, что или — или: либо интеграция с изменением территории и обновлением легислатур, либо территориальная неизменность с новыми институтами. Хотя никто не доказал и даже не пытался доказывать, что это невозможно совместить. Потому, что возможно и даже органично соединяется. Но обо всем по порядку.

Итак, первое. Давно назревшее и, можно сказать, существенно запоздавшее, но от этого не утратившее актуальности предложение «национализировать» законодательство. И изменить набившее оскомину положение ст. 15, п. 4 действующей Конституции о том, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Все дружно бросились обсуждать бессмысленность российского членства в Совете Европы ввиду утраты возможности обращений в ЕСПЧ из-за того, что его решения смогут признаваться российскими судами «не соответствующими национальному законодательству и не подлежащими исполнению». Понятно, что либеральную общественность интересует именно это. Причем и с практической точки зрения, ибо больше не получится прикрываться европейскими судебными решениями от внутренних проблем, и с символической, которая заключается в демонстративном расхождении с западными правовыми нормами, зашифрованными под «международные». А любой разрыв с Западом для отечественных еврофилов, не путать с согражданами, — это оскорбление в лучших чувствах. Как и национальный суверенитет для них — отражение «пережитков проклятого рабского прошлого», мешающее установлению «коллективного», то есть глобального суверенитета, как напрямую еще в 1976 году было записано в докладе Римскому клубу Яна Тинбергена «Пересмотр международного порядка».

Однако безусловная правомерность постановки вопроса так, как это сделано в президентском послании, может столкнуться с определенной коллизией. Обратить на это внимание вновь созданной главой государства рабочей группы нужно сейчас, чтобы не породить ненужной борьбы и не увязнуть в процедуре в дальнейшем. Дело в том, что 15-я статья Конституции РФ относится к 1-й главе «Основы конституционного строя», которая, как вытекает из 135-й статьи, п. 1-го, как и 2-я и 9-я главы («Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»), не может быть пересмотрена Федеральным собранием. Остальные главы могут — через принятие соответствующих Федеральных конституционных законов (ФКС) и последующее одобрение законодателями двух третей субъектов Федерации. А вот эти три главы — нет. Ибо 2-й и 3-й пункты той же 135-й статьи однозначно требуют созыва, чтобы «тронуть» 1-ю, 2-ю и 9-ю главы Основного Закона, Конституционного Собрания (КС); но закона, тоже ФКС, «О Конституционном Собрании» пока нет, а есть годами пылящиеся на думских полках и противоречащие друг другу четыре фракционных варианта такого законопроекта, перспектива обсуждения которых, по крайней мере до настоящего времени, даже не рассматривается. В состоянии ли заменить Конституционное Собрание референдум, о котором говорил в послании Путин, — вопрос для специалистов в сфере конституционного права. Но по первым прикидкам, 135-я статья трактует все слишком однозначно, и это, как помним, была основная ельцинская идея — сделать расконсервацию Конституции практически невозможной. Да и Конституционное Собрание, с правовой точки зрения, либо подтверждает прежнюю Конституцию, либо двумя третями голосов принимает новую (ст. 135, п. 3). И только ее (!) уже выносит на всенародное голосование. Словом, идея Путина верная, но реализация ее пока осложняется правовыми коллизиями, запутанностью и неясностью процедур. И не просматривается большего вреда, чем предоставить оппонентам повод для непризнания внесенных изменений, угрожающего общественным расколом. Это — не шутки.

Второе. Новая система балансов во власти, при которой глава правительства, а затем и предложенные им кандидатуры министров проходят через процедуру парламентского назначения. Мера важная и своевременная, ибо при существующей сверхцентрализованной системе общественное недовольство правительством фокусируется на главе государства, хотя возможности президентского влияния на действия правительства при ближайшем рассмотрении оказываются ограниченными. Мы не раз наблюдали, как критика со стороны главы государства приводила к большим и немедленным подвижкам в губернаторском корпусе, в силовых структурах, даже в бизнесе, но никак не в правительстве, претензии к которому и к его членам постоянно росли, а кадровый состав не менялся. Разумеется, и новая модель не лишена недостатков; визуально просматривается конкуренция фракций за своих кандидатов на министерские посты и формирование «пакетов», подобных межфракционному распределению в свое время руководящих должностей в самой Государственной думе. Но это, по большому счету, на данном этапе — проблемы самой Думы, точнее, думского большинства, пока такое большинство существует. Однако стоит ему исчезнуть, как могут сложиться предпосылки противостояния ветвей власти и даже тупика. Например, нижняя палата с ситуативным оппозиционным большинством будет министров «штамповать», а президент — отправлять их в отставку. Чистая теория? Как знать, тем более что еще одно предложение Путина — предоставить Конституционному суду право проверять на соответствие Основному Закону принятые законопроекты еще до их подписания главой государства — намекает на то, что такая возможность при подготовке послания учитывалась.

Возразят: но ведь так называемое «ответственное министерство», то есть назначение председателя правительства и министров не царем, а Думой являлось одним из главных «революционных» требований оппозиции к Николаю II, особенно на этапе IV Государственной думы (1912 — 1917 гг.). Это хорошо известно, однако, как и то, что царь этому требованию до самого конца так и не уступил, но его власти это не спасло. Значит, с точки зрения сохранения политической стабильности, вопрос ответственности правительства решающего значения не имеет, а «мягкая» сила фактического контроля над процессом в современных условиях часто оказывается намного эффективнее жесткой системы непосредственного подчинения.

Третье. Повышение роли и статуса Госсовета, который ныне является совещательным, то есть неконституционным органом, — наиболее сложная сторона предложенных конституционных поправок. Для Основного Закона это — новая полноценная глава, разработка которой связана с формированием объема полномочий и разделением таковых с другими институтами власти. Прежде всего, с правительством и Государственной думой и в первую очередь по бюджетным вопросам и кадровой политике, которые вынесены в «топ» нынешних задач Госсовета, как они прописаны в соответствующем Положении от 2000 года. Общие прикидки на то, каким станет обновленный Госсовет, связаны с параллельными президентскими предложениями «укрепить роль губернаторов» и сформировать в стране «единую систему публичной власти». Предположительно, речь может идти о том, чтобы скорректировать нынешнюю роль местного самоуправления (МСУ), включив его в систему органов государственной власти, в которой в нынешних реалиях пока два уровня — федеральный и региональный. Новый Госсовет, с одной стороны, сохранит функцию президентского контроля над губернаторским корпусом, одновременно уравновесив правительство в бюджетном вопросе, с другой, обеспечит контроль губернаторов над МСУ. Ничего более конкретного сказать здесь нельзя, пока не появились хотя бы первые наработки, показывающие, в какую именно сторону работает руководящая организационная мысль.

Здесь, правда, надо отметить один важный нюанс. По действующему Положению о Госсовете (от 2000 г.) его председателем является президент. Если же рассматривать реформу этого института с точки зрения предстоящего властного транзита, то данное положение потребует корректировки. Причем, и это ускользнуло от внимания нынешних комментаторов, назначение Медведева в Совет Безопасности, который, в отличие от Госсовета, в действующей Конституции РФ фигурирует через призму обязанности главы государства его формировать и возглавлять, дает возможность выбора направлений транзита. То есть это еще вопрос, какой именно орган в этом смысле выглядит предпочтительнее. В Китае, например, аналогом нашего Совбеза является Центральный военный совет (ЦВС), который входит в триумвират руководящих органов «первой линейки». Вот и Путин в послании указал на определенную экстерриториальность кадровой политики в силовых структурах, определение которой президент не вернет правительству, а сохранит за собой.

Четвертое. Все, что в послании было посвящено вопросу «национализации» элиты, безусловно, нуждается в поддержке. В Сети неоднократно наблюдались утечки о конкретных персоналиях представителей депутатского корпуса и ответственных работников федеральных министерств и ведомств, имеющих как двойное гражданство, так и разнообразные виды на жительство. Причем, как в относительно нейтральных государствах, так и в странах-членах блока НАТО. Что творится на региональном уровне, анализу вообще, видимо, не поддается. Решение этой проблемы давно назрело, как и аналогичное повышение требований к срокам проживания в России потенциальных соискателей президентской должности. Следует четко понимать, что закоренелые западники, являющиеся сторонниками интеграции России в так называемое «мировое сообщество», пусть и ценой ограничения нашего суверенитета, определенную, порой значительную часть своей жизнедеятельности провели за границей. И предложенная Путиным мера необратимо отсекает их от участия в президентских выборах в будущем, что само по себе способно вызвать такую же «национализацию» вместе с элитой и формирующейся контрэлиты, которая благодаря этому утратит родовые черты нынешней связи с Западом.

И пятое. Кроме того, о чем в послании говорилось, важно и то, что упомянуто в нем не было. На первый взгляд, это три вопроса — финансовая сторона суверенитета, внешняя политика в дальнем зарубежье и интеграция с ближним. Первый из них связан с 75-й статьей действующей Конституции, определяющей роль Центрального банка. Сохраняющееся здесь противоречие между исключительностью эмиссионной политики ЦБР (п. 1) и его функцией «защиты и обеспечения устойчивости рубля» (п. 2) с одной стороны и непрозрачностью кадровой политики ЦБР и его отчетности в рамках существующей системы глобальных финансовых институтов, того же Банка международных расчетов — с другой, требует разрешения. Но в послании оно не предложено, хотя затрагивает коренные вопросы суверенитета, как государственного, бюджетного, так и граждан, а еще субъектов экономики. Независимость от внешних факторов печатного станка — едва ли не главный признак суверенитета с момента создания ФРС, а затем учреждения Бреттон-Вудсской системы и ее трансформации в Ямайскую.

Во втором вопросе все ограничилось провозглашенным приоритетом пятерки постоянных членов Совета Безопасности ООН, что подтверждает российскую заявку на сохранение статус-кво в этом органе. Реформировать его в сторону увеличения количества членов многие пытаются, опираясь на рекомендации известного доклада 2004 года («Более безопасный мир: наша общая ответственность»), появившегося по инициативе тогдашнего генсека ООН Кофи Аннана. И понятно, что такая реформа размывает и принижает роль каждого из основателей организации, но более всего — России и Китая, против которых весь этот процесс и затеян.

Третий вопрос — интеграционный — вниманием вообще обойден, и это, скорее всего, тот самый случай, когда отсутствие информации свидетельствует о переходе процессов в стадию, когда излишняя огласка происходящего может «спугнуть удачу». Подчеркнутые разногласия с белорусским руководством, очень похоже, что оттеняют, а возможно, и прикрывают налаживающийся диалог с новыми лидерами Украины и Казахстана. Ничего более определенного здесь опять-таки сказать не получится, не выходя с территории фактов на территорию домыслов. Всему свое время. Но очевидно, что сама постановка вопроса о транзите, ставшая лейтмотивом всего послания, объективно работает на универсализацию российской политической системы, ее адаптацию к интересам других бывших союзных республик. Поясним эту мысль: сам факт того, что институт президентства под вопрос в новой системе не только не ставится, но его предполагается укрепить, превращает предполагаемую российскую конструкцию власти в некое двухэтажное сооружение с двумя контурами — внутренним и «внешним», как это, кстати, дословно прозвучало в послании. Возможно, что именно здесь и следует поискать ключ к расширению интеграционной перспективы на постсоветском пространстве. И ее корреляции с реорганизацией властной системы внутри страны.

В пользу интеграции, кстати, может указывать и упомянутый вопрос о деятельности ЦБР, коррективы которой в послании не предложены. Почему нельзя предположить, что в итоге вопрос финансового суверенитета будет вынесен на союзный уровень, а соответствующие нижестоящие институты отомрут по мере продвижения интеграции? Только за тем, чтобы вменить автору этих строк стремление «выдать желаемое за действительное»?

В целом же послание не столько дало ответы на ряд поставленных жизнью вопросов, сколько породило новые вопросы, что понятно: запущенный процесс только вышел из интеллектуальных «лабораторий» и находится лишь в самой ранней стадии. Все и сразу ниоткуда не появляется. Важным представляется то, что в наблюдаемом противоборстве кризисных и стабилизирующих тенденций Владимир Путин первым сделал ход на опережение, предложив собственную «дорожную карту», и не дожидаясь, пока это сделают другие. Как и что будет происходить — посмотрим.