После Лужкова: Смена власти в Москве: факторы и сценарии: Аналитический доклад

Авторы: Дмитрий Орлов, генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК), кандидат исторических наук, Дмитрий Коняев, аналитик АПЭК

Недавняя волна переназначений губернаторов вновь разбилась о двух политических долгожителей, Юрия Лужкова и Муртазу Рахимова. При этом федеральная власть всё чаще транслирует сигналы, предвещающие уход Лужкова с поста мэра Москвы. Отставка московского мэра обсуждалась и прогнозировалась неоднократно. Теперь его уход неизбежен - хотя бы потому, что летом 2011 года, когда истечет срок его полномочий, ему будет 74 года, а свой пост он уже занимает почти 18 лет. Проблема сегодня не в том, уйдет ли он, а в том, когда и как это произойдет.

Что представляет собой московская система управления и кто оказывает на нее реальное влияние? По каким возможным сценариям может развиваться ситуация в столице России после ухода нынешнего мэра? Как обеспечить стабильность городской системы управления и общественной поддержки власти без Лужкова? Мы попытаемся дать ответ на эти вопросы.

"Антилужковская консолидация"

Юрий Лужков всегда был самым популярным региональным политиком. По существу он остается им и сегодня, ведь опережающий его вице-премьер, полпред президента в СКФО Александр Хлопонин - политик федеральный. В рейтинге 100 наиболее влиятельных политиков, который АПЭК готовит по заказу "Независимой газеты", он иногда попадал в лидирующую двадцатку, но никогда не покидал топ-50. Неизменно высоким было и общественное доверие московскому мэру. Однако и влияние Лужкова, и доверие ему постепенно ослабевают. В рейтинге доверия российским политикам ВЦИОМ "баланс" Лужкова ухудшился с +6 в начале 2006-го до -2 в апреле 2010 года (рейтинг определяется как разница между позитивными и негативными оценками, полученными в ходе опроса общественного мнения).

Весной 2010 года произошла "антилужковская консолидация" большинства СМИ, исключая непосредственно контролируемые мэрией Москвы. Конечно, против мэра и его окружения проводится направленная негативная информационная кампания. Нечто подобное уже наблюдалось в 1999-м. Однако тогда решалась конкретная задача - ограничить влияние Лужкова и Примакова на политический процесс. Теперь жесткой критике в СМИ подвергаются все сферы жизни Москвы, на которые Лужков имеет прямое или косвенное влияние. Показательно, что инициированные теми или иными противниками мэра Москвы информационные поводы немедленно подхватываются практически всеми СМИ.

Скандалы со сносом посёлка "Речник", "живым щитом" на МКАДе, с коррупцией и преступностью в органах охраны правопорядка, аресты и преследования чиновников из ближайшего окружения мэра, регулярные выступления лидеров оппозиционных парламентских партий с критикой в адрес мэра - таков информационный фон, который сопровождает действия столичной власти.

Общественная палата организовала альтернативные слушания по поводу принятия Генплана развития Москвы до 2025 года, итогом которых стал очередной скандал и обвинения Лужкова в том, что "центр Москвы - для Лужкова не ценность, а овощная грядка".

Вскоре после этого силами оппозиции в Госдуме было предпринято массированное наступление на мэра. Во время ежегодного отчета премьера о работе правительства лидер ЛДПР Владимир Жириновский и глава фракции "Справедливая Россия" Николай Левичев обвинили столичного градоначальника в коррупции и уничтожении памятников культуры. Кроме того, в информационном поле до сих пор остаются доклады Бориса Немцова "Лужков: Итоги", и "Лужков: Итоги-2", в которых он обвиняет мэра в коррупции.

Лужков периодически подвергается критике и со стороны президента. Так, в 2008 году Дмитрий Медведев в ответ на высказывание Лужкова о необходимости введения прямых выборов губернаторов предложил главам регионов, которые не согласны с существующим порядком наделения полномочиями глав субъектов Федерации, написать заявление об уходе. Критика в адрес мэра со стороны Медведева звучала и на последнем Госсовете в связи с выборами в Мосгордуму. Владимир Путин не давал Лужкову негативных оценок, но весьма иронично отнёсся к недавнему высказыванию Жириновского о том, что Лужков отдаёт самые "жирные куски" за границу.

Управление: многослойная матрешка

Для Москвы характерно причудливое переплетение зон влияния и ответственности властей всех уровней, от муниципального до федерального. Юрий Лужков выстроил структуру управления и взаимоотношений между влиятельными группами как замкнутую систему, которая требует как минимум упрощения, а в последующем - системной модернизации. Кроме того, каждый из уровней московской власти должен получить тщательную правовую оценку - прежде всего с точки зрения соблюдения федерального законодательства.

Властная элита распределена в Москве по 5 уровням, для которых характерна жесткая иерархия. На первом - мэр города. Второй уровень представлен первыми заместителями мэра Москвы в правительстве Москвы. Они являются руководителями комплексов городского хозяйства, градостроительной политики и строительства, экономической политики и развития, социальной сферы и аппарата мэра и правительства. На этом уровне принимаются ключевые решения, связанные с жизнью города. Чиновники, находящиеся на этих постах, наиболее приближены к мэру города и имеют на него наибольшее влияние.

На третьем уровне находятся заместители мэра в правительстве Москвы. Они занимаются вопросами межрегионального сотрудничества, спорта и туризма, инвестициями и контрактами, имущественно-земельными отношениями. Также на этом уровне находится полномочный представитель мэра в Московской городской Думе.

На четвертом уровне - руководители департаментов поддержки и развития малого предпринимательства, науки и промышленной политики, продовольственных ресурсов, природопользования и охраны окружающей среды, земельных ресурсов, финансов и потребительского рынка и услуг. При этом руководитель Департамента финансов города Москвы подчинён непосредственно не мэру, а руководителю комплекса имущественно-земельных отношений, находящемуся на третьем уровне. На пятом уровне находятся 10 префектов округов Москвы в ранге министров правительства Москвы, управляющие административными округами города. Им подчинены управы районов Москвы.

Система исполнительной власти отличается непрозрачностью и внутренней противоречивостью. Несмотря на формальное подчинение всех уровней исполнительной власти мэру, масса департаментов, обеспечивающих жизнедеятельность города, подчинены первым заместителям. Исключение составляют департаменты 4-го уровня, подчиняющиеся мэру напрямую. Имеется большое количество структур, не входящих в систему правительства, но подчинённых мэру, например комитеты государственных услуг, надзора, культурного наследия.

Первый заместитель мэра в правительстве Москвы, руководитель Комплекса градостроительной политики и строительства Владимир Ресин одновременно с ним возглавляет Департамент градостроительной политики, развития и реконструкции города, а кроме того, является председателем совета директоров ОАО "Главмосстрой", что создает очевидный конфликт интересов. А заместитель мэра по вопросам контроля за инвестициями и контактами Александр Рябинин, замешанный в недавнем скандале, руководит Москонтролем (контрольным комитетом города Москвы) и представлен в ОАО "Мосземсинтез".

Институт префектур уникален с точки зрения соотнесения с народным представительством. Управы официально контролируются муниципальными собраниями, Правительство Москвы - Московской городской Думой. Префектуры же подконтрольны непосредственно правительству и Московской городской Думе, но не напрямую, а через институт полномочного представителя мэра.

Институты представительной власти (прежде всего Московская городская Дума) также контролируются мэром и его окружением. Этому способствует очень небольшое количество депутатов столичного парламента (35 человек), которое уже вызывало недовольство президента Дмитрия Медведева. Лужков - лидер столичного отделения "Единой России". Мэр выступает в амплуа "паровоза-тяжеловеса": любая избирательная кампания строится в городе почти исключительно на использовании личной популярности Юрия Лужкова, которая постепенно падает. С его уходом может возникнуть вакуум общественного доверия власти, который нужно будет заполнять в экстренном режиме. Логичным было бы уже сегодня "накачивать мышцы" московского отделения "Единой России" (новые лидеры, новая повестка дня, новые технологии) - хотя бы потому, что административная вертикаль будет адаптироваться к новым условиям намного дольше.

Судебная власть в Москве формально не подчинена никому. Однако наблюдатели отмечают значительное влияние Лужкова на суды. Мэр Москвы - рекордсмен по количеству выигранных исков о защите чести и достоинства; на счету у действующего мэра более 50 выигранных судебных разбирательств, по большинству из которых ему было присуждены компенсации.

Более или менее автономной от мэра структурой можно считать ГУВД Москвы. Новый начальник ГУВД генерал-майор Владимир Колокольцев, пришедший на этот пост после скандала с майором Евсюковым, не является "человеком Лужкова" и может считаться агентом влияния федеральной власти. Подобным же рычагом можно считать Следственный комитет при прокуратуре. Вообще сегодня влияние федерального центра на ситуацию в городе весьма ограничено. Оно может быть оказано либо использованием ресурса силовых структур, либо путем "диалога принуждения" с существующими группами влияния.

Влияние: основные игроки

Из всего многообразия групп, влияющих на решения, принимаемые в городе, несколько можно охарактеризовать как наиболее значимые.

• Группа Ресина-Дерипаски - "стройкомплекс". Мощнейшая группа, возникшая на пересечении интересов власти и бизнеса в области строительства. ОАО "Главмосстрой", руководителем которого является Ресин, на 75% принадлежит корпорации "Главстрой", которая входит в "Базовый элемент" Олега Дерипаски. Группа контролирует значительные финансовые и информационные потоки, занимается строительством и реконструкцией ключевых зданий в Москве, например, гостиницы "Россия" и Кремлёвского дворца съездов. В "Главмосстрой" входит около 70 строительных компаний. Естественно, с возникновением долговых проблем у структур Олега Дерипаски роль Ресина в этом "тандеме" возросла.

• Группа Рябинина. Александр Рябинин, занимаясь контролем за инвестиционной деятельностью в Москве, принимает решения о предоставлении площадей под застройку в городе. Кроме того, Рябинин является председателем совета директоров ОАО "Мосземсинтез" и связан с ЗАО "Интеко". ОАО "Мосземсинтез" - структура, созданная Правительством Москвы с целью выкупа земель под комплексную застройку и контроля над девелоперскими компаниями.

• Ближайшее окружение мэра. К нему могут быть отнесены жена Юрия Лужкова Елена Батурина (ЗАО "Интеко") и его близкий друг Тельман Исмаилов, руководитель группы компаний "АСТ". Компании Батуриной и Исмаилова, занимаясь строительством, гостиничным бизнесом, торговлей, имеют большие оборотные капиталы и могут влиять фактически на любые процессы, происходящие в городе. Здесь также наблюдается очевидный конфликт интересов.

• Группа Виноградова. Валерий Виноградов - полномочный представитель мэра в Московской городской Думе. Курирует от правительства Москвы всю законодательную власть города, включая местное самоуправление. Виноградову подчинен департамент территориальных органов исполнительной власти и комитет по телекоммуникациям и средствам массовой информации города. Кроме того, он может оказывать влияние на все органы исполнительной власти на местах - префектуры округов и управы районов.

• Группа Силкина. Владимир Силкин - руководитель Комплекса имущественно-земельных отношений города, Заместитель Мэра в Правительстве Москвы. Оказывает существенное влияние на все процессы, связанные с отводом земли под строительство, покупки и продажи городской собственности.

Механика ухода

Многочисленные отставки губернаторов, которые происходили в течение последних двух лет, позволяют выделить 4 возможных механизма ухода Лужкова.

• Утрата доверия. В соответствии с этим механизмом Московская городская Дума может выразить Лужкову вотум недоверия по инициативе президента или "Единой России". Механизм действенный, но вероятность его применения крайне мала - прежде всего из-за очень существенного влияния мэра на Мосгордуму и потенциальной возможности дестабилизации ситуации в городе.

• Окончание срока полномочий. Внешне это самый простой вариант: не вносить кандидатуру Лужкова на очередной срок. Однако в декабре 2011-го предстоят выборы в Государственную Думу, и новый руководитель города может попросту не удержать ситуацию под контролем.

• Заявление Лужкова об уходе с занимаемого поста по собственному желанию. Наиболее популярный механизм для замены губернаторов. В пакет "почетная отставка" могут войти очередной орден, а также должность советника президента или главы крупной общественной организации, близкой к власти.

• Отставка в связи с переходом на другую работу. Гипотетически Лужков мог бы возглавить олимпийское строительство в Сочи или любой другой масштабный проект - потенциал мэра как строителя-управленца никем не ставится под сомнение.

По нашему мнению, механизмы окончания срока полномочий, "почетной отставки" или перехода на другую работу имеют равновероятностный характер, утраты доверия - намного менее вероятен.

"Преемник" или "варяг"?

Принимая допущение, что уход Лужкова - свершившийся факт, ожидаемый в период с начала лета 2010 до лета 2011 года, можно построить сценарии развития ситуации, используя отставку как отправную точку прогноза. Новый мэр может прийти из окружения действующего ("преемник"), либо будет деятелем, "внешним" для действующей городской власти ("варяг"). В каждом из сценариев можно рассмотреть "мягкий" и "жесткий" варианты.

1. "Последовательный преемник". После ухода Лужкова с поста столичного мэра его преемником становится близкий к нему деятель, с трудом принятый федеральным центром и поддерживаемый не всеми группами влияния. Он продолжает политику относительной автономии: законодательство города и система исполнительной власти остаются отчасти запутанными, отчасти противоречащими федеральному законодательству. При этом механизмы общественной поддержки власти из-за утраты "ресурса Лужкова" также будут постепенно утрачены.

Такое развитие событий с высокой степенью вероятности приведет к административному хаосу и утере чиновничеством управленческой дисциплины, особенно в условиях, когда часть управленческой элиты - "старая команда", а часть - "обновлённая". Дестабилизация ситуации может привести к массовым акциям оппозиции и не слишком благоприятному для власти исходу парламентских выборов. Этот сценарий - наименее вероятный из всех, но тем не менее возможный.

2. "Компромиссный преемник". После ухода Лужкова мэром становится человек из его команды, согласованный с большинством групп влияния и более или менее устраивающий Кремль. Сценарий имеет очевидные преимущества перед "жестким вариантом", но вероятность его осуществления также невелика. Для успешного осуществления сценария личность нового мэра должна быть хорошо известна жителям и элитам города. При этом он должен быть выходцем из Правительства Москвы. Выполнение этих двух условий уже представляет собой задачу высокой сложности. Главной угрозой новому мэру также станут в этом случае проблемы с проведением парламентской избирательной кампании. Любой кандидат на пост мэра, пришедший из правительства Москвы, будет однозначно негативно воспринят оппозиционными силами, недовольными Лужковым. Их спектр очень широк, ведь в Московской городской думе из оппозиционных партий представлена только КПРФ. К тому же жестко оппозиционно настроена по отношению к Юрию Лужкову (а значит, и к его преемнику) "неполитическая оппозиция": обманутые дольщики, защитники исторического наследия, противники градостроительной политики и другие недовольные группы. Как и в "жестком" варианте, развитие событий привести к необходимости прямого вмешательства федеральной власти в ситуацию и преодоления кризиса методами "ручного управления".

3. "Жесткий варяг". Это назначение на пост мэра столицы человека, никак не связанного с процессами, происходящими в нём, удобного исключительно федеральному центру. Назначение на пост мэра деятеля, неожиданного для городской властной элиты, может привести к проблемам - особенно если обострится ситуация с правами собственности, а приведенные "чужаком" внешние по отношению к московской системе власти менеджеры будут назначены им на ключевые посты. Бизнес-элита может прекратить поддержку политики городских властей, а часть чиновничества прибегнет в этом случае к прямому саботажу решений нового мэра. В борьбе с ними новое руководство города может "пропустить" думскую кампанию, что приведет к недовольству федеральной власти. Конечно, все группы влияния, осознавая бессмысленность сопротивления федеральному центру, неизбежно присягнут новому руководителю города. Но для этого потребуется время. Сценарий "жесткий варяг" может быть относительно эффективным только в случае досрочной отставки Лужкова уже летом 2010 года. В случае назначения мэра-варяга летом 2011 года, этого времени до выборов у новой команды может не быть. Сценарий имеет среднюю вероятность осуществления - выше, чем у двух предыдущих. Это обусловлено учащением сигналов из Кремля, свидетельствующих о недовольстве политикой, проводимой Лужковым и его командой. Гипотетически возможно даже назначение нового мэра по принципу "кто угодно, но не человек Лужкова". Именно в такой ситуации сценарий "жесткого варяга" имеет максимум шансов на реализацию.

4. "Вкрадчивый варяг". Сценарий прихода к власти в Москве человека, "внешнего" по отношению к городу, но ожидаемого, более или менее согласованного с действующей командой мэра, возможно, даже с сохранением этой командой ряда позиций в правительстве города на среднесрочную перспективу. Именно в этом случае между Кремлём и Москвой может быть достигнут "компромисс принуждения". Центр будет доволен тем, что Москва становится контролируемой и предсказуемой. Новый мэр имеет в этом случае хорошие шансы на "мягкую", но последовательную реформу городской администрации с последующим встраиванием ее в вертикаль исполнительной власти. Он в состоянии обеспечить и нормальный исход думской кампании, не отвлекаясь на улаживание конфликтов интересов между новой и старой командой, между городом и федеральной властью. Юрий Лужков вполне может оставаться советником нового мэра (на наш взгляд, реально и сочетание этого поста с постом советника президента). Не стоит исключать и того, что при таком развитии событий именно Лужков, а не новый мэр, поведёт московскую "Единую Россию" на выборы в 2011 году. Даже если Лужков не будет возглавлять партийный список, его политический вес и узнаваемость сыграют существенную роль.

Сценарий, естественно, имеет свои минусы. Например, необходимость досрочной отставки мэра для плавного "инкорпорирования" в московскую систему нового руководителя. Ещё одним минусом можно считать непредсказуемость реальной степени контроля Кремля над ситуацией в городе. Не исключена управляемость мэра при неуправляемости чиновников, находящихся на ключевых постах и контролирующих значительные информационные и финансовые потоки. Тем не менее сценарий "вкрадчивый варяг" представляется в сложившейся ситуации оптимальным. Так или иначе, единственным способом упрочения влияния Кремля на события, происходящие в Москве, является обеспечение соответствия всех институтов власти в городе "федеральному стандарту". А законодательство города должно быть приведено в соответствие с федеральными законами. Новый мэр, кто бы им ни стал, уже не сможет так активно играть на межрегиональной и международной авансцене, как это делает мэр действующий. Эпоха Лужкова в московской политике близится к завершению.