11 апреля состоялась встреча президента России Владимира Путина с председателем Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Эллой Памфиловой, в ходе которой, в частности, глава Совета проинформировала президента о подготовке Советом предложений по улучшению ситуации с соблюдением прав детей, поддержке семьи и материнства. По просьбе ИА REGNUM более подробно об этих предложениях рассказал их основной разработчик - Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве, член Совета Алексей Головань.

REGNUM: Алексей Иванович, в чем значимость тех ваших предложений, которые решил поддержать Совет под председательством Эллы Памфиловой?

Мы сочли нужным обратиться к президенту в связи с первоочередными мерами в интересах детей, мерами системного характера, которые необходимо принимать как можно скорее.

Первое предложение касается принятия Национального плана действий в интересах детей. Предыдущий Национальный план был утвержден указом президента в 1995 году и был рассчитан на период до 2000 года, и с 2001 года такой план в России отсутствует. В прошлом году Минздравсоцразвития подготовило его проект и вынесло его на обсуждение других государственных органов и общественных организаций. Было много дебатов, много критики, но самое печальное, что все это не дало результата - Национальный план действий в интересах детей на подпись президенту так и не был представлен. Соответственно, не была утверждена постановлением Правительства и конкретная программа действий, которая должна была определяться этим планом.

Поэтому одно из предложений, с которыми мы обращаемся к президенту - с помощью общественных организаций в ускоренном порядке доработать и утвердить Национальный план действий в интересах детей на период до 2010 г. и программу по его реализации.

Кроме того, учитывая, что сейчас разрабатывается концепция Программы "Дети России", я как и многие эксперты считаю, что Национальный план действий и программа мер по его реализации должны быть тесно увязаны с этой программой. Как вы помните, в сентябре президентом были провозглашены четыре приоритетных национальных проекта, но, к сожалению, среди них нет нацпроекта, направленного на поддержку детей и семьи. Нам говорят, что национальных проектов не должно быть много, но, учитывая ту тяжелейшую ситуацию с детьми, которая сейчас имеется, и тяжелейшую демографическую ситуацию, такой Национальный план мог бы стать по сути его аналогом национального проекта.

В Национальном плане обязательно должны быть отражены вопросы, связанные с защитой жилищных прав детей. Это стало особенно важно в связи с вступлением в силу нового Жилищного кодекса и внесением поправки в статью 292 Гражданского кодекса.

Второе предложение касается того, чтобы сдвинуть с мертвой точки ситуацию с ювенальной юстицией. Больше года назад, в начале февраля 2005 года президент наложил на обращение Эллы Александровны Памфиловой резолюцию, из которой следовало, что он поддерживает идею по учреждению в России ювенальных судов. Для этого необходимо принять поправки в Федеральный Конституционный Закон "О судебной системе в Российской Федерации". Однако с тех пор ситуация никак не изменилась. Поручение президента не выполнено, ювенальные суды не создаются, а ведь это очень важный механизм защиты прав детей. К сожалению, в нашей стране у идеи введения ювенальной юстиции есть явные противники. Некоторых людей, от которых зависит принятие решений, не волнует судьба конкретного ребенка - какого-нибудь Пети, Вани или Тани, которые могли бы получить пользу от ювенальной юстиции. Для них важнее некие доктринальные моменты. По той же причине, кстати, тормозится и введение административных судов, хотя это тоже, казалось бы, вопрос решенный.

Недавно Совет по судебной реформе при президенте Российской Федерации на своем ежегодном заседании уже вторично высказался за создание системы ювенальной юстиции, и мы также считаем, что необходимо вновь вернуться к этой проблеме.

На мой взгляд, суды в ряде субъектов Федерации, например в Ростовской области, которые используют ювенальные технологии, за годы своей работы подтвердили свою жизнеспособность, свою необходимость. Они принимают реальные судебные акты, направленные на защиту прав детей, и игнорировать такой позитивный опыт, я считаю, просто преступно.

Возможно, для убеждения скептиков имеет смысл создавать ювенальные суды первоначально не по всей России, а так же, как это было сделано с судами присяжных - первоначально в нескольких регионах. Но для этого необходима четкая законодательная база. Это принципиальный вопрос, и он тоже должен быть в числе приоритетных действий, которые российская власть должна предпринять в интересах детей.

Третье предложение касается необходимости принятия Закона "Об опеке и попечительстве". Проект этого закона был внесен в Государственную думу депутатами Лаховой и Крашенинниковым еще летом прошлого года, но до настоящего времени не рассмотрен еще даже в первом чтении. Однако работа органов опеки имеет весьма существенное значение. Специалисты органов опеки находятся буквально на передовой в деле защиты прав детей, и от того, насколько четко мы пропишем возможность принятия ими каких-либо решений и структуру этих органов, их полномочия, их обязанности, тем больше порядка будет в работе этих служб.

К сожалению, сейчас нормативно их работа почти не регламентирована. Есть несколько норм в Гражданском и в Семейном кодексе и все. И как всегда в таких случаях возникает простор для субъективных действий, и нередки случаи, когда в однотипных случаях специалисты одной опеки принимают одно решение, а специалисты другой - совсем другое. Это неправильно.

Четвертый очень серьезный момент заключается в том, что с 1998 г. в России действует институт Уполномоченного по правам ребенка. Сейчас он существует в 15 субъектах Федерации. Я считаю, что этот институт в нашей стране неплохо развивается, в ряде регионов есть хорошие результаты его деятельности, Уполномоченные добились результатов не только по огромному количеству дел, непосредственно касающихся судьбы конкретного ребенка (хотя я считаю, что это главное в работе Уполномоченного), но и по системным вопросам, касающимся прав детей и затрагивающим неограниченный круг лиц.

Скажем, в Москве в прошлом году был принят Закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве". Он разрабатывался нами совместно с бывшим депутатом Московской городской думы, ныне сенатором Зинаидой Федоровной Драгункиной. Этот закон затрагивает права всех детей-сирот вне зависимости от того, находятся ли они в детском доме, под опекой либо в приемной семье, и устанавливает для таких ребят больше гарантий, чем аналогичный федеральный закон. Также в прошлом году мы проводили масштабное исследование проблемы жестокого обращения с детьми в семье и школе. Кроме того, по нашей инициативе разработана и скоро будет рассмотрена правительством Москвы комплексная межведомственная программа по профилактике социального сиротства и развитию семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Так же действуют и мои коллеги в других субъектах Федерации. Однако проблема состоит в том, что наш институт признан только на уровне отдельных субъектов, а на федеральном уровне его как бы не замечают, и до сих пор институт Уполномоченного по правам ребенка не фигурирует ни в одном из федеральных законов. Это создает ряд трудностей, например, невозможность от имени Уполномоченного предъявлять иски в суд в защиту интересов детей, хотя есть категория дел, по которым только в суде можно добиться восстановления прав ребенка. Однако процессуальное законодательство это прерогатива федерального законодательства, и пока институт Уполномоченного не предусмотрен федеральным законодательством, иски в интересах ребенка у нас не принимают.

REGNUM: Речь идет о том, чтобы выстроить эту систему по образцу института Уполномоченного по правам человека?

Да. Для начала, мы хотим добиться, чтобы этот институт фигурировал в федеральном законодательстве - в Гражданско-процессуальном кодексе и др., а лучше всего, чтобы был принят Федеральный закон "Об основах деятельности Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации".

REGNUM: То есть речь не идет о том, чтобы создавать еще одного федерального Уполномоченного?

Мы не исключаем этого, но я считаю, что прежде всего такие уполномоченные нужны в субъектах Федерации. Защищать права детей по всей стране из Москвы достаточно сложно. На мой взгляд, федеральный Уполномоченный нужен, но в отличие от Уполномоченных в субъектах, которые занимаются конкретными делами, реагируют на конкретные обращения, он должен заниматься политикой в интересах детей в целом. Допустим, Национальный план действий в интересах детей это его проблема, лоббирование Закона "Об опеке и попечительстве" - тоже. Когда формируется федеральный бюджет, Уполномоченный должен заботиться о том, чтобы ассигнования в интересах детей на образование, на здравоохранение, на летний отдых были максимально большими. Лоббистов в таких случаях всегда много - военно-промышленный комплекс лоббирует свои интересы, губернаторы - интересы своих регионов, только интересы детей иногда бывает некому лоббировать.

REGNUM: Проект Закона "Об основах деятельности Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации" уже существует?

Да, он давно написан. Необходима только политическая воля для того, чтобы он был принят.

И наконец последнее предложение, с которым мы намерены обратиться к президенту (но не последнее по значимости!) - необходимость создания специального федерального органа, который занимался бы политикой в отношении семьи и детей. Сейчас у нас, к сожалению, детьми занимается очень много структур - и Министерство науки и образования, и Министерство здравоохранения и социального развития, и МВД, но очень часто эти ведомства не могут договориться между собой, и в комплексе ребенком не занимается никто.

Мы хотим, чтобы эта структура наладила межведомственное взаимодействие и могла в комплексе решать все проблемы.

В 90-х годах у нас было подобное ведомство - Комитет по семье и детям, потом этими вопросами занимались другие ведомства, но сейчас на федеральном уровне ничего подобного нет. Кстати, в ряде регионов создаются подобные структуры. Но проблема в том, что они не имеют выхода на какие-либо федеральные структуры. Например, в Красноярском крае такой комитет был создан, но через два года закрыт во многом потому, что с федерального уровня никто с ним не взаимодействовал. То же произошло в Калужской области, где создали Комитет по делам приемной семьи.

Я уже говорил о том, что сейчас мы в Москве планируем принять специальную программу по развитию семейных форм воспитания детей-сирот. Сейчас проблемами таких ребят занимаются и Комитет по делам семьи, и Департамент здравоохранения, и Департамент образования, и Департамент социальной защиты - кто из них будет отвечать за эту программу? Если это будет одно какое-то ведомство, то насколько успешно ему удастся наладить взаимодействие с другими? Чтобы более эффективно решать эту проблему мы предлагаем создать в структуре правительства Москвы специальный комитет, на котором, в частности, лежала бы обязанность способствовать передаче детей на воспитание в семьи граждан.

Такую же структуру мы предлагаем по аналогии создать и на федеральном уровне. Какую-то часть проблем она возьмет у Минобразования (например, федеральный банк данных по детям-сиротам), какую-то - у Минздравсоцразвития и у других ведомств. Это мог бы быть федеральный орган, который разрабатывал бы политику в интересах детей, занимался бы контролем за соблюдением их прав, разрабатывал бы федеральные стандарты по качеству жизни детей и контролировал их соблюдение. Именно на этот орган могли бы организационно замыкаться органы опеки и попечительства, которые сейчас тоже варятся в собственном соку, в результате чего правоприменительная практика у них, как я уже сказал, совершенно разная.

REGNUM: В международной практике есть примеры существования таких специальных "детских" ведомств?

Да, очень многие страны имеют ведомства по делам детей. В том числе это касается и достаточно благополучных стран.

REGNUM: Вы упомянули о необходимости разработки федеральных стандартов качества жизни детей. Что это такое?

На мой взгляд, такие стандарты должны стать неотъемлемой частью Национального плана действий в интересах детей. Речь идет, например, о единых для всей России показателях обеспечения для детей-сирот. Дело в том, что в связи с принятием 122-го закона сейчас у нас все пошли, что называется, кто в лес, кто по дрова. Одни регионы сохранили все как было, а некоторые даже улучшили положение детей, но в ряде субъектов качество жизни, скажем, детей-инвалидов, стало хуже. То же касается детей-сирот.

Раньше действовал Федеральный Закон от 1996 года "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (сейчас он сильно урезан). В соответствии с этим законом было издано Постановление Правительства, которым были утверждены единые нормативы обеспечения детей-сирот на время, пока они находятся в детском доме или в приемной семье, а также определялось, что они получают при выпуске из сиротского учреждения. Эти нормативы были выражены в натуральном выражении - количество продуктов, одежды и т.п., при этом, естественно, в разных регионах для их обеспечения требовались разные суммы.

Теперь в связи с отсутствием такого федерального перечня регионы решают этот вопрос по своему усмотрению и в соответствии со своими финансовыми возможностями. Поэтому получается, что Москва сейчас разрабатывает перечень улучшенный, на который будет тратиться даже больше денег, чем раньше - на федеральный, а в Волгоградской области наоборот принят перечень, уменьшенный в натуральном выражении по сравнению с 2004 годом. Многие дотационные регионы из-за нехватки денег уменьшили и размер ежемесячных компенсационных выплат опекунам-попечителям, предназначенных для того, чтобы они покупали детям продукты, одежду и так далее. И это при том, что вообще-то эту выплату надо ежегодно повышать с учетом инфляции!

Поэтому, с нашей точки зрения, необходимо восстановить федеральные стандарты обеспечения для наиболее нуждающихся категорий детей. Они должны действовать так же, как федеральные стандарты в сфере образования - единые, независимо от того, в каком регионе страны живет ребенок. Конечно, если регион имеет возможность сделать что-то сверх базового перечня, он должен иметь такую возможность.