России, США и Китаю пора править миром

Международная система находится на историческом переломе. По мере того, как Азия продолжает свое экономическое восхождение, два столетия западного господства над миром, сначала во времена Pax Britannica, а затем с приходом Pax Americana, подходят к концу. Запад теряет не только свое материальное господство, но и свое идеологическое лидерство, пишут президент Совета по международным отношениямРичард Хаас и старший научный сотрудник СоветаЧарльз Купчан в статье, вышедшей 23 марта в Foreign Affairs.

Во всем мире демократии становятся жертвами нелиберализма и популистских разногласий, в то время как все более мощный Китай, которому помогает агрессивная Россия, стремится бросить вызов авторитету Запада и республиканским подходам как к внутреннему, так и к международному управлению.

Президент США Джо Байден заявил о своем намерении добиться обновления американской демократии, восстановить лидерство США в мире и сдержать пандемию, которая привела к катастрофическим человеческим потерям и экономическому ущербу. Но победы Байдену удалось добиться с большим трудом, тогда как едва ли стоит ожидать, что по обе стороны Атлантики сойдут на нет гневный популизм и нелиберальные соблазны. Более того, даже если западные демократии и преодолеют поляризацию, отбросят нелиберализм и добьются экономического оздоровления, они не предотвратят наступление многополярности и идеологической разнородности мира.

История ясно показывает, что такие периоды бурных перемен сопряжены с огромными рисками. Так, борьба великих держав за место в иерархии и за главенствующую роль своей идеологии регулярно приводила к крупным войнам. Чтобы предотвратить развитие событий по этому сценарию, необходимо трезво признать, что либеральный порядок под руководством Запада, возникший после Второй мировой войны, не может обеспечить глобальную стабильность в XXI веке. Нужно найти жизнеспособный и эффективный ответ на этот вызов.

Лучшим средством обеспечения стабильности в XXI является создание новой глобальной Венской системы международных отношений. Как показал опыт первоначальной Венской системы, так же известной как «Европейский концерт», созданной в начале XIX века Великобританией, Францией, Россией, Пруссией и Австрией, руководящая группа ведущих стран может обуздать геополитическую и идеологическую конкуренцию, которая обычно сопровождает многополярность.

Такие системы, или концерты, обладают двумя характерными чертами, которые делают их подходящими для меняющегося глобального ландшафта: политическая инклюзивность и процедурная неформальность. Инклюзивность системы предполагает, что к принятию важных решений подключаются все геополитически влиятельные и могущественные государства, которые там должны быть, независимо от сложившегося в них вида правления. Тем самым становится возможно в значительной степени отделить идеологические разногласия по поводу внутреннего управления от вопросов международного сотрудничества.

Неформальность такого концерта означает, что в нем нет обязательных и подлежащих исполнению процедур и соглашений. В этом плане он четко отличается от Совета Безопасности ООН, который слишком часто служит публичным форумом для громких заявлений и регулярно парализуется из-за споров между его постоянными членами, обладающими правом вето.

Напротив, система наподобие Венской предлагает создание частной площадки, в которой достижение консенсуса сочетается с уговорами и «барышничеством», обойтись без чего невозможно, поскольку у крупных держав будут как общие, так и противоречащие друг другу интересы. Предоставляя средство для подлинного и устойчивого стратегического диалога, такой международный концерт может реально приглушить и урегулировать неизбежные геополитические и идеологические разногласия.

Такая глобальная система будет консультативной площадкой, а не органом принятия решений. На ней будут решаться зарождающиеся кризисы, но при этом будет сделано всё, чтобы неотложные проблемы не вытесняли решение важных задач, а также чтобы обсуждались реформы существующих норм и институтов. Эта руководящая группа поможет разработать новые правила поведения и заручиться поддержкой коллективных инициатив, но оставит оперативные вопросы, такие как развертывание миротворческих миссий, оказание помощи при пандемии и заключение новых климатических соглашений, на усмотрение ООН и других уже созданных органов.

Таким образом, в рамках этого концерта будут согласованы решения, которые затем могут быть приняты и реализованы где-то еще. Он будет стоять на вершине и поддерживать, а не вытеснять нынешнюю международную архитектуру, поддерживая диалог, которого сейчас не существует. ООН слишком громоздка, слишком бюрократизирована и слишком формалистична.

Встречи на высшем уровне «Большой семерки» (G-7) или «Большой двадцатки» (G-20) могут быть полезными, но даже в лучшем случае их крайне недостаточно, отчасти потому, что так много усилий идет на торги по поводу подробных, но часто выхолощенных коммюнике. Телефонные звонки между главами государств, министрами иностранных дел и советниками по национальной безопасности носят слишком эпизодический характер и часто ограничены по своему кругу охватываемых вопросов.

Формирование консенсуса крупных держав по международным нормам, которыми руководствуется государственное управление, признание как либеральных, так и нелиберальных правительств законными и авторитетными, продвижение общих подходов к кризисам — Венская система опиралась на эти важные нововведения для сохранения мира в многополярном мире.

Опираясь на уроки своего предшественника — девятнадцатого века, новая, глобальная система двадцать первого века может обеспечить то же самое. Таким концертам действительно не хватает уверенности, предсказуемости и инструментов принуждения к исполнению членами своих союзнических обязательств и других формализованных договоров. Но при разработке механизмов для сохранения мира в условиях геополитической нестабильности политики должны стремиться к работоспособному и достижимому, а не к желаемому и невозможному.

Глобальная Венская системаXXI века

В глобальной Венской системе будет шесть участников: Китай, Европейский союз, Индия, Япония, Россия и США. Демократии и страны, признанные недемократическими, будут иметь равный статус, а включение их — зависеть от их потенциала и влияния, а не ценностей или сложившейся там политической системы. На долю участников системы в совокупности будет приходиться примерно 70% как мирового ВВП, так и мировых военных расходов. Включение этих шести тяжеловесов в систему придаст ей геополитическое влияние и не позволит ему превратиться в громоздкую переговорную площадку.

Страны-участницы будут направлять своих постоянных представителей высшего дипломатического ранга в постоянную штаб-квартиру такой глобальной системы. Постоянные представительства в штаб-квартире системы будут иметь и четыре региональные организации — Африканский союз, Лига арабских государств, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Организация американских государств (ОАГ), хотя официальными ее членами они считаться не будут.

Эти организации предоставят своим регионам представительство и возможность помочь в формировании повестки дня системы. При обсуждении вопросов, затрагивающих эти регионы, участники новой международной площадки приглашали бы делегатов из этих органов, а также избранных стран-членов присоединиться к своим собраниям. Например, если бы участникам этого концерта нужно было бы добиться разрешения спора на Ближнем Востоке, они могли бы запросить участие Лиги арабских государств, ее соответствующих членов и других вовлеченных сторон, таких как Иран, Израиль и Турция.

Кроме того, в такой организации не будет кодифицированных правил, вместо этого она будет полагаться на диалог для достижения консенсуса. Подобно Венской системе международных отношений новая площадка будет отдавать предпочтение территориальному статус-кво и взгляду на суверенитет, который исключает — кроме случаев международного консенсуса — использование военной силы или других инструментов принуждения для изменения существующих границ или свержения режимов.

Эта относительно консервативная исходная позиция будет стимулировать поддержку со стороны всех членов. В то же время новая организация станет идеальной площадкой для обсуждения воздействия глобализации на суверенитет и потенциальной необходимости лишить суверенного иммунитета те страны, которые участвуют в определенных вопиющих действиях. Эти действия могут включать в себя совершение геноцида, укрывательство или спонсирование террористов, или серьезное обострение климатических изменений путем уничтожения тропических лесов.

Таким образом, в этой системе будет сделан упор на диалоге и консенсусе. Однако руководящая группа также должна будет признать, что великие державы в многополярном мире будут руководствоваться реалистической озабоченностью по поводу иерархии, безопасности и преемственности режимов, что сделает разногласия неизбежными. Члены оставляют за собой право предпринимать односторонние действия, в одиночку или через коалиции, когда они считают, что их жизненно важные интересы находятся под угрозой.

Однако прямой стратегический диалог сделает неожиданные шаги менее распространенными и, в идеале, односторонние действия — менее частыми. Например, если бы между Москвой и Вашингтоном проходили бы регулярные и открытые консультации, удалось бы избежать трений по поводу расширения НАТО. Китаю и США лучше напрямую общаться друг с другом по Тайваню, чем обходить стороной этот вопрос и рисковать тем или иным военным инцидентом в Тайваньском проливе или провокациями, которые могут привести к эскалации напряженности.

Глобальный концерт также может сделать односторонние шаги менее разрушительными. Конфликты интересов вряд ли исчезнут, однако благодаря новому инструменту, посвященному исключительно дипломатии великих держав, удастся сделать эти конфликты более управляемыми. Хотя страны-участницы, в принципе, и одобряют международный порядок, регулируемый нормами, они также признают реалистичные ожидания в отношении пределов сотрудничества и разделяют свои разногласия.

В XIX веке участники Венской системы часто сталкивались с упорными разногласиями, например, по вопросу о том, как реагировать на «либеральные» восстания в Греции, Неаполе и Испании. Но они сдерживали свои разногласия с помощью диалога и компромиссов, вернувшись к военному решению противоречий в ходе Крымской войны в 1853 году, только после того, как революции 1848 года породили дестабилизирующие течения национализма.

Благодаря созданию такой глобальной системы международных отношений у ее членов появится широкая свобода действий в вопросах внутреннего управления. Они фактически согласились бы по-разному смотреть на вопросы демократии и политических прав, гарантируя, что такие разногласия не препятствуют международному сотрудничеству. США и их демократические союзники не перестанут критиковать нелиберализм в Китае, России или где-либо еще, а также не откажутся от своих усилий по распространению демократических ценностей и практик.

Напротив, они будут по-прежнему выступать с решительной критикой и использовать свое влияние для защиты универсальных политических прав и прав человека. В то же время Китай и Россия будут свободны критиковать внутреннюю политику демократических участников системы и публично продвигать собственное видение правильного внутриполитического устройства. Но такая система также будет способствовать общему пониманию того, что является недопустимым вмешательством во внутренние дела других стран, и, как следствие, того, что его следует избегать.

Самый лучший вариант

По общему признанию, создание такого глобального концерта означало бы отказ от проекта либерализации, начатого мировыми демократиями после Второй мировой войны. Новые ожидания предлагаемой руководящей группы стран носили бы скромный характер по сравнению с давней целью Запада по распространению республиканского правления и глобализации либерального международного порядка. Тем не менее снижение этой планки неизбежно, учитывая геополитические реалии двадцать первого века.

Международная система, например, будет демонстрировать характеристики как двуполярности, так и многополярности. Будет два равных конкурента — США и Китай. Однако, в отличие от времен Холодной войны, идеологическая и геополитическая конкуренция между ними не будет охватывать весь мир. Напротив, ЕС, Россия и Индия, а также другие крупные государства, такие как Бразилия, Индонезия, Нигерия, Турция и Южная Африка, скорее всего, будут играть на противоречиях двух сверхдержав, стремясь сохранить значительную степень автономии.

И Китай, и США также, вероятно, ограничат свое вмешательство в нестабильные зоны, представляющие для них незначительный стратегический интерес, и предоставят другим — или никому — осуществлять там урегулирование потенциальных конфликтов. Китай уже давно проводит достаточно разумный курс, сохраняя политическую дистанцию от конфликтов в удаленных регионах, в то время как США, которые в настоящее время стремятся уйти с Ближнего Востока и из Африки, усвоили это на собственном горьком опыте.

Таким образом, международная система двадцать первого века будет напоминать европейскую систему девятнадцатого века, в которой были две крупные державы — Великобритания и Россия — и три державы меньшего ранга — Франция, Пруссия и Австрия. Основная цель Венской системы заключалась в сохранении мира между ее участниками посредством взаимной приверженности делу сохранения территориального урегулирования, достигнутого на Венском конгрессе в 1815 году.

Пакт основывался на добросовестности и общем чувстве долга, а не на том или ином договоре. Согласно британскому меморандуму, любые действия, необходимые для обеспечения выполнения их взаимных обязательств, «были намеренно оставлены с учетом обстоятельств того времени и обстоятельств дела». Участники системы осознавали свои противоречащие друг другу интересы, особенно когда дело касалось периферии Европы, но стремились уладить свои разногласия и не дать им поставить под угрозу групповую солидарность.

Соединенное Королевство, например, выступило против предложенной Австрией интервенции для подавления Неаполитанской революции 1820−21 годов. Тем не менее британский министр иностранных дел лорд Роберт Каслри в конце концов согласился с планами Австрии при условии, что «они были готовы дать все разумные заверения в том, что их взгляды не были направлены на подрывную деятельность по подрыву территориальной системы Европы».

Глобальная система, подобная Венской, хорошо подходит для обеспечения стабильности в условиях многополярности. Количество участников таких площадок было бы ограничено до приемлемого размера. Благодаря же своей неформальности они могли бы приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам. Кроме того, при такой структуре к системе могут подключиться страны, не желающие брать на себя жесткие обязательства. В условиях все большего популизма и национализма, широко распространенного в XIX веке и в наши дни, могущественные страны предпочитают более свободные группировки и дипломатическую гибкость фиксированным форматам и обязательствам.

Неслучайно крупные государства уже обращаются к подобным площадкам или так называемым контактным группам для решения сложных задач. В качестве примеров можно назвать шестисторонние переговоры по ядерной программе Северной Кореи, «Группу 5 + 1», которая вела переговоры по ядерной сделке с Ираном 2015 года, и «Нормандскую четверку», которая добивалась дипломатического разрешения конфликта на востоке Украины. Систему можно понимать как постоянную контактную группу с глобальной повесткой дня.

Напротив, двадцать первый век будет характеризоваться политической и идеологической разнородностью. В зависимости от траектории популистских восстаний, поражающих Запад, либеральные демократии вполне могут быть в состоянии сохраниться. Но то же самое будет с нелиберальными режимами. Москва и Пекин усиливают репрессии внутри страны, не идя на либерализацию. Стабильную демократию трудно найти на Ближнем Востоке и в Африке. Действительно, во всём мире можно наблюдать не развитие демократии, а ослабление ее позиций — тенденция, которая вполне может продолжиться.

Международный порядок, который последует за этим, должен уступить идеологическому разнообразию. И сформировавшаяся система обладает необходимой неформальностью и гибкостью для этого. В ней произойдет отделение вопросов внутреннего правления от вопросов международного сотрудничества. В XIX веке именно такой подход к типу режима, не допускающий никаких действий, позволил двум вставшим на путь либерализма державам — Соединенному Королевству и Франции — работать с Россией, Пруссией и Австрией, которые решили защитить абсолютную монархию.

Наконец, необходимость создания глобальной системы международных отношений становится очевидной, если принять во внимание недостатки современной международной архитектуры. Соперничество между США и Китаем быстро накаляется, мир страдает от разрушительной пандемии, продолжается изменение климата, по мере же все большего развития киберпространства появляются новые угрозы. Эти и другие проблемы означают, что цепляться за статус-кво и полагаться на существующие международные нормы и институты было бы до опасного наивно.

Европейский концерт был образован в 1815 году в результате разрушительных лет Наполеоновских войн. Но отсутствие войны между великими державами сегодня не должно вызывать чувства самоуспокоения. И хотя мир прошел через предыдущие эпохи многополярности, прогресс глобализации увеличивает спрос и важность новых подходов к глобальному управлению. Глобализация развернулась во времена Pax Britannica, и Лондон проводил ее вплоть до Первой мировой войны. После мрачного перерыва между двумя мировыми войнами Соединенные Штаты взяли на себя бразды глобального лидерства от Второй мировой войны до XXI века.

Но теперь сбой дает Pax Americana. Соединенные Штаты и их традиционные демократические партнеры не имеют ни возможностей, ни желания укреплять взаимозависимую международную систему и универсализировать либеральный порядок, который они установили после Второй мировой войны. Отсутствие лидерства США во время кризиса COVID-19 было поразительным: каждая страна оказалась сама по себе. Президент Байден встал на курс, который вернет США роль командного игрока, но насущные внутренние приоритеты страны и наступление многополярности лишат Вашингтон огромного влияния, которым он когда-то пользовался.

Нельзя миру позволить скатиться к региональным блокам или двухблочной структуре, подобной той, которая была во времена Холодной войны. США, Китай и остальной мир не могут пойти на полное размежевание тогда, когда экономики, финансовые рынки и цепочки поставок государств необратимо связаны друг с другом. Появление руководящей группы великих держав — лучший вариант для управления интегрированным миром, который больше не контролируется одним гегемоном. Создание новой глобальной системы международных отношений отвечает всем этим требованиям.

Альтернатив этому подходу нет

Все альтернативы созданию глобальной системы международных отношений наподобие Венской имеют недостатки, из-за которых их нет смысла даже рассматривать. Так, хотя ООН останется важным глобальным форумом, ее послужной список свидетельствует об ограничениях этого органа. Разногласия, порождаемые наличием у одних права вето, часто делают Совет Безопасности беспомощным. Распределение постоянных мест в Совбезе отражает реалии 1945 года, а не сегодняшнего мира.

Расширение членского состава СБ ООН могло бы привести к его адаптации к новому распределению власти, но это также сделало бы этот орган еще более громоздким и менее эффективным, чем он есть сейчас. ООН должна продолжать выполнять свои многочисленные полезные функции, включая оказание гуманитарной помощи и поддержание мира, но она не может и не будет обеспечивать глобальную стабильность в двадцать первом веке.

Уже нереально стремиться к глобализации западного порядка и возникновению мира, в котором существуют в основном демократические страны, приверженные поддержке основанной на правилах либеральной международной системы. Момент однополярности закончился, и в ретроспективе разговоры о «конце истории» были триумфальным, даже если и изощренным, нонсенсом. В самом деле, политическая согласованность Запада никоим образом не может считаться само собой разумеющейся. Даже если западные демократии вернут свою приверженность республиканским идеалам и друг другу, у них просто не будет материальной силы или политических средств для универсализации либерального международного порядка.

Американо-китайский кондоминиум — по сути, «Большая двойка», в которой Вашингтон и Пекин вместе будут наблюдать за взаимоприемлемым международным порядком — предлагает аналогичную ошибочную альтернативу. Даже если эти два равноправных конкурента смогут найти способ ослабить обостряющееся соперничество, большая часть мира останется вне их прямого поля зрения. Более того, предсказывать глобальную стабильность на основе сотрудничества между Вашингтоном и Пекином вряд ли можно с уверенностью.

У них будет достаточно проблем в том, чтобы найти общий язык в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В более отдаленных районах им потребуется значительная поддержка и помощь со стороны других стран. Американо-китайский кондоминиум также отдает миром сфер влияния — миром, в котором Вашингтон и Пекин соглашаются разделить свое влияние по географическому признаку, возможно, разделив права и обязанности между державами второго уровня в своих регионах.

Однако дать Китаю, России или другим державам полную свободу действий в своих регионах — значит поощрять экспансионистские тенденции и либо уменьшить автономию соседних стран, либо побудить их к отступлению, что приведет к еще большему распространению различных вооружений и региональным конфликтам. По сути, досконально продумать то, каким образом сформировать порядок в двадцать первом веке, нужно для того, чтобы избежать становления мира, более подверженного принуждению, соперничеству и экономическому разделению.

Неприемлемым можно считать и Pax Sinica. В обозримом будущем у Китая не будет ни возможностей, ни стремления создать свой мировой порядок. По крайней мере, на данный момент его основные геополитические амбиции ограничиваются Азиатско-Тихоокеанским регионом. Китай заметно расширяет свой коммерческий охват, в частности, в рамках инициативы «Один пояс и один путь», который значительно усилит его экономическое и политическое влияние. Но Пекин еще не продемонстрировал твердой готовности предоставлять глобальные общественные блага, вместо этого придерживаясь в значительной степени меркантилистского подхода к участию в большинстве частей земного шара.

Он также не стремился экспортировать свои взгляды на политическое устройство в другие страны или продвигать новый набор норм, чтобы закрепить глобальную стабильность. Кроме того, Соединенные Штаты, даже если они продолжат идти по пути стратегического отступления, останутся державой первого ранга на протяжении десятилетий. Нелиберальный и меркантилистский Pax Sinica вряд ли будет приемлемым для американцев или многих других народов по всему миру, все еще стремящихся отстаивать либеральные принципы.

Когда дело доходит до улучшения существующей международной архитектуры, глобальный концерт оказывается наилучшим вариантом не из-за своего совершенства, а скорее по умолчанию: он является наиболее многообещающей альтернативой. Другие варианты неэффективны, неработоспособны или недостижимы. Если руководящая группа великих держав не сможет сформироваться, мир ждет нестабильность, для ответа на которую не будет никаких возможностей.

Начало работы

Глобальная система будет способствовать международной стабильности посредством постоянных консультаций и переговоров. Постоянные представители участников системы будут регулярно встречаться при поддержке своих сотрудников и небольшого, но высококвалифицированного секретариата. Члены будут направлять своих самых опытных дипломатов в качестве постоянных представителей, которые будут равны по рангу, если не выше, послам ООН.

Концерт побудит Африканский союз, Лигу арабских государств, АСЕАН и ОАГ прислать столь же авторитетные фигуры. Саммиты участников этой площадки будут проходить по регулярному графику. Они также будут проводиться по мере необходимости для преодоления кризисов; одна из самых эффективных практик Венской системы заключалась в том, чтобы в короткие сроки собирать лидеров для разрешения возникающих споров.

При обсуждении соответствующих вопросов на этих саммитах будут присутствовать главы Африканского союза, Лиги арабских государств, АСЕАН и ОАГ вместе с лидерами вовлеченных в этот вопрос государств. Должность председателя глобальной площадки будет ежегодно сменяться среди шести участников. Штаб-квартира организации не будет находиться ни в одной из стран-участниц. Возможными местами ее размещения являются Женева и Сингапур.

В отличие от Совета Безопасности ООН, где игра на публику часто вытесняет существенную инициативу, постоянные участники концерта не будут обладать правом вето, принимать формальные голоса или брать на себя обязательные соглашения или обязательства. Дипломатия будет происходить за закрытыми дверями и будет стремиться к достижению консенсуса. Члены, которые выходят из строя и действуют в одностороннем порядке, сделают это только после изучения альтернативных вариантов действий. Если бы участник отказывался от консенсуса, другие участники концерта координировали бы свой ответ.

Это предложение предполагает, что никто из участников системы не будет ревизионистской державой, настроенной на агрессию и завоевание. Венская система действовала эффективно в немалой степени потому, что ее участники были в широком смысле удовлетворенными державами, стремящимися сохранить, а не отменить территориальный статус-кво. В современном мире захват Россией земель в Грузии и на Украине вызывает тревогу, показывая готовность Кремля нарушить территориальную целостность своих соседей.

То же самое можно сказать и о курсе Китая, который стремится предъявить территориальные претензии на спорные острова в Южно-Китайском море и построить там свои военные объекты, а также нарушил свои обещания соблюдать автономию Гонконга. Тем не менее ни Россия, ни Китай еще не превратились в непримиримо агрессивное государство, приверженное массовой территориальной экспансии. Создание глобальной системы также снижает вероятность такого исхода, создавая форум, на котором его участники могут сделать прозрачными свои основные интересы безопасности и стратегические «красные линии». Тем не менее, если возникнет государство-агрессор, которое регулярно угрожает интересам других участников, оно будет исключено из группы, а остальные участники концерта выступят против него.

Для продвижения солидарности великих держав такая площадка должна сосредоточиться на двух приоритетных задачах. Одна из них — это поощрение уважения к существующим границам и сопротивление территориальным изменениям с помощью принуждения или силы. В этом плане она пойдет вразрез с провозглашением права на самоопределение, но участники системы сохранят за собой право признавать новые страны в таких случаях, в каких они считают это необходимым. Хотя это даст всем странам широкую свободу действий в вопросах внутреннего управления, новый орган будет разбирать действия провальных государств или тех, которые систематически нарушают основные права человека и общепринятые положения международного права.

Второй приоритетной задачей этого органа станет выработка коллективных ответов на глобальные вызовы. Во время кризиса такой концерт будет продвигать дипломатию и стимулировать совместную инициативу, а затем передавать реализацию проектов соответствующей международной организации, например: ООН — по поддержанию мира, Международному валютному фонду — в плане чрезвычайного выделения кредитов, или Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) — в случае угрозы общественному здравоохранению.

Международный орган также должен приложить долгосрочные усилия для адаптации существующих норм и институтов к глобальным изменениям. Даже защищая традиционный суверенитет для уменьшения межгосударственных конфликтов, он также должен будет обсуждать, как лучше всего приспособить международные правила и практику к условиям взаимосвязанного мира. Когда национальная политика имеет негативные международные последствия, эта политика становится делом такого международного органа.

В этом отношении орган может помочь противостоять распространению оружия массового уничтожения и ответить на вызов ядерных программ в Северной Корее и Иране. Когда дело доходит до дипломатии с Пхеньяном и Тегераном, введения санкций против обоих режимов и реагирования на возможные провокации, на обсуждениях органа будут присутствовать нужные стороны. Действительно, будучи постоянным, такой орган значительно улучшил бы шестисторонний формат и формат «Группы 5 + 1», которые всегда использовались для переговоров с Северной Кореей и Ираном.

Такой международный орган также может стать площадкой для обсуждения проблемы изменения климата. Основными источниками выбросов парниковых газов являются Китай, США, ЕС, Индия, Россия и Япония. Вместе они производят примерно 65% мировых выбросов. С учетом того, что ведущие мировые источники выбросов собрались вокруг стола, концерт может помочь установить новые цели по сокращению выбросов парниковых газов и новые стандарты экологического развития, прежде чем передавать реализацию другим форумам.

Точно так же пандемия COVID-19 выявила недостатки ВОЗ, поэтому новый концерт станет подходящим местом для выработки консенсуса по реформе этой организации. В его повестке дня также будет разработка правил управления технологическими инновациями — цифровое регулирование и налогообложение, кибербезопасность, сети 5G, социальные сети, виртуальные валюты, искусственный интеллект. Эти важные вопросы часто остаются без внимания из-за бюрократических проволочек. Более того, новая площадка может стать полезным средством международного надзора.

Основываясь на опыте своего предшественника из XIX века, глобальный концерт должен также признать, что солидарность великих держав часто влечет за собой бездействие, нейтралитет и сдержанность, а не вмешательство. Венская система опиралась на буферные зоны, демилитаризованные районы и нейтральные зоны, чтобы ослабить соперничество и предотвратить потенциальные конфликты.

Участники такого концерта, возражавшие против инициатив, поддерживаемых другими, просто отказывались от участия, вместо того, чтобы выступать против такого предприятия и заблокировать его. Соединенное Королевство, например, выступало против интервенции с целью подавления восстаний в Неаполе и Испании в 1820-х годах, но решило занять выжидательную позицию, а не предотвращать военные действия со стороны других членов. Франция сделала то же самое в 1839 и 1840 годах, когда другие члены вторглись в Египет, чтобы подавить вызов османскому владычеству.

Как сегодня глобальный концерт может с пользой реализовать такие меры? В Сирии, например, он мог бы либо скоординировать совместное вмешательство, чтобы остановить гражданскую войну, разразившуюся там в 2011 году, либо принять меры для недопущения вмешательства всех крупных держав. Совсем недавно он мог стать площадкой для дипломатии, необходимой для создания буферной зоны или демилитаризованной зоны на севере Сирии, чтобы предотвратить боевые действия и гуманитарные страдания, которые последовали за внезапным уходом США и все более интенсивными атаками режима на провинцию Идлиб.

Прокси-войны в таких местах, как Йемен, Ливия и Дарфур, могли бы стать менее частыми и жестокими, если бы глобальный концерт смогут выработать общую позиции среди крупных держав. Если бы в конце Холодной войны сформировалась мощная руководящая группа, она могла бы предотвратить или, по крайней мере, сделать гораздо менее кровопролитными гражданские войны в Югославии и Руанде. Создание глобального концерта не гарантирует ни одного из этих результатов, но сделает их все более вероятными.

Больше проблем, чем приобретений?

Предложение об учреждении глобального концерта наталкивается на ряд возражений. Одно из них касается того, кто именно может стать его членом. Почему бы не включить в список наиболее могущественные государства Европы, а не Европейский союз, которым коллективно и с проволочками управляет Европейская комиссия и Совет Европы? Ответ заключается в том, что геополитический вес ЕС определяется его совокупной мощью, а не силой отдельных государств-членов. ВВП Германии составляет около $4 трлн, а ее оборонный бюджет — около $40 млрд, в то время как совокупный ВВП ЕС составляет примерно $19 трлн, а его совокупные расходы на оборону близки к $300 млрд. Более того, наиболее важные лидеры стран Европы не должны исключаться из встреч совета.

Главы ЕС — председатели комиссии и совета — могут приглашать лидеров Германии, Франции и других стран-членов на саммиты концерта. И даже несмотря на то, что Великобритания вышла из ЕС, она всё еще ищет пути формирования своих будущих отношений с ЕС. Членство ЕС в глобальном концерте дало бы Соединенному Королевству и ЕС сильный стимул занимать единую позицию, когда дело доходит до внешней политики и политики безопасности.

Некоторые могут усомниться в необходимости включения России, чей ВВП даже не входит в первую десятку и отстает от Бразилии и Канады. Но Россия — крупная ядерная держава, которая играет непропорционально своему экономическому потенциалу большую роль на мировой арене. Отношения России с Китаем, ее соседями по ЕС и Соединенными Штатами окажут серьезное влияние на геополитику двадцать первого века. Москва также начала восстанавливать свое влияние на Ближнем Востоке и в Африке. Кремль заслуживает места за столом.

Крупные регионы мира — Африка, Ближний Восток, Юго-Восточная Азия и Латинская Америка — будут представлены их основными региональными организациями, которые будут регулярно вносить свой вклад через свое постоянное присутствие в штаб-квартире концерта. Тем не менее дипломаты, представляющие эти органы, наряду с избранными лидерами из своих регионов, присоединяются к собраниям участников концерта только тогда, когда обсуждаются вопросы, имеющие прямое отношение к их странам и регионам.

По общему признанию, этот формат усиливает иерархию и неравенство в международной системе. Но работа совета будет направлена на облегчение сотрудничества, ограничивая членство наиболее важными и влиятельными участниками; он сознательно жертвует широким представительством в пользу эффективности. Другие площадки предоставляют более широкий доступ, чем этот концерт. Страны, в него не включенные, всё равно смогут использовать свое влияние в ООН и других существующих международных форумах. И у концерта была бы возможность менять состав со временем, если бы на это был консенсус.

Еще одно возможное возражение заключается в том, что глобальный концерт фактически приведет к созданию мира сфер влияния великих держав. В конце концов, Венская система, по сути, предоставила своим участникам droit de regard — право надзора за прилегающими к ним районами. Однако концерт двадцать первого века не будет поощрять или санкционировать сферы влияния.

Напротив, он будет способствовать региональной интеграции и будет рассчитывать на то, что существующие региональные органы будут поощрять сдержанность. Во всех регионах этот орган будет способствовать проведению консультаций с великими державами и совместному решению спорных региональных вопросов. Цель будет заключаться в содействии глобальной координации при признании полномочий и ответственности региональных органов.

Критики могут заявить, что концерт слишком государственно ориентирован для современного мира. Венская система, возможно, хорошо подходила для суверенных и авторитетных национальных государств девятнадцатого века. Но общественные движения, неправительственные организации (НПО), корпорации, города и другие негосударственные субъекты теперь обладают значительной политической властью и нуждаются в местах за столом; расширение прав и возможностей этих социальных агентов имеет смысл.

Тем не менее государства по-прежнему являются основными и наиболее способными игроками в международной системе. Действительно, глобализация и вызванная ею популистская реакция, а также пандемия COVID-19 укрепляют суверенитет и вынуждают национальные правительства возвращать себе контроль. Более того, концерт может и должен привлекать к обсуждениям НПО, корпорации и другие негосударственные субъекты, когда это необходимо, например, включая Фонд Билла и Мелинды Гейтс и крупные фармацевтические компании при обсуждении глобального здравоохранения или Google при решении вопросов цифрового управления. Руководящая группа великих держав будет дополнять, а не заменять вклад негосударственных субъектов в глобальное управление.

Наконец, если привлекательность и эффективность глобального концерта проистекают из его гибкости и неформальности, тогда критики могут справедливо спросить, почему он должен быть институционализирован. Почему бы не позволить специальным группировкам соответствующих государств, таким как шестисторонние переговоры и «Группа 5 + 1», приходить и уходить по мере необходимости? Разве существование «Большой семерки» и «Большой двадцатки» не делает глобальный концерт излишним?

Благодаря созданию штаб-квартиры и секретариата для такого органа, он будет обладать большими авторитетом и эффективностью, чем другие площадки, которые собираются время от времени. Регулярные встречи между шестью представителями этого концерта, ежедневная работа секретариата, присутствие делегаций из всех значимых регионов, запланированные, а также чрезвычайные встречи на высшем уровне — эти определяющие черты придадут глобальному органу постоянный характер, авторитет и легитимность. Непрерывный и устойчивый диалог, личные отношения и давление со стороны коллег, которые сопровождаются личной дипломатией, способствуют сотрудничеству. Ежедневное взаимодействие намного предпочтительнее эпизодического взаимодействия.

Постоянный секретариат будет особенно важен для предоставления экспертных знаний, устойчивого диалога и долгосрочной перспективы, необходимых для решения нетрадиционных вопросов, таких как кибербезопасность и глобальное здоровье. Постоянный орган также предлагает готовое средство для реагирования на непредвиденные кризисы. Пандемию COVID-19 можно было бы лучше сдержать, если бы такой орган помог скоординировать глобальные ответные меры с первого дня. Распространение критически важной информации из Китая происходило слишком медленно, и только в середине марта 2020 года — через несколько месяцев после начала кризиса — лидеры «Большой семерки» провели видеозвонок, чтобы обсудить быстро распространение патогена.

Таким образом, такой орган может вытеснить как G-7, так и G-20. Соединенные Штаты, ЕС и Япония, вероятно, сосредоточат свои усилия на новом концерте, возможно, позволив G-7 потерять свою значимость. Можно привести более веские доводы в пользу сохранения «Большой двадцатки», учитывая ее более широкий состав. Такие страны, как Бразилия, Индонезия, Саудовская Аравия, Южная Африка и Турция, возмутились бы потерей голоса и авторитета в случае отмирания G-20. Тем не менее если глобальный орган реализует свой потенциал и превратится в ведущую площадку для координации политики, и G-7, и G-20 вполне могут потерять смысл своего существования.

Не панацея, но альтернативы ему нет

Создание такого глобального органа не было бы панацеей. Привлечение мировых тяжеловесов за стол переговоров вряд ли приведет к достижению консенсуса между ними. В самом деле, хотя Венская система сохранила мир на протяжении десятилетий после своего создания, Франция и Великобритания в конечном итоге столкнулись с Россией в Крымской войне. Россия снова в ссоре со своими европейскими соседями из-за Крымского региона, подчеркивая неуловимый характер солидарности великих держав. Схожий формат — «Нормандская четверка» Франции, Германии, России и Украины — пока не смог разрешить противостояние из-за Крыма и Донбасса.

Тем не менее создание глобального органа предлагает лучший и наиболее реалистичный способ улучшить координацию между великими державами, поддержать международную стабильность и продвигать порядок, основанный на правилах. У Соединенных Штатов и их демократических партнеров есть все основания возродить солидарность Запада. Но им следует перестать делать вид, будто глобальный триумф того порядка, который они поддерживали со времен Второй мировой войны, близок. Им также следует трезво осознать тот факт, что отказ от лидерства, вероятно, приведет к возвращению глобальной системы, омраченной беспорядком и ничем не сдерживаемой конкуренцией. Глобальный концерт представляет собой прагматическую золотую середину между идеалистическими, но нереалистичными устремлениями и опасными альтернативами.