Foreign Affairs: сейчас нужно чинить «сломанный» мир, чем Байден и займется

У успешного кандидата в президенты США огромный выбор: он может выбрать своего вице-президента, членов своего правительства и текст своей инаугурационной речи. Он также может решить, какие указы издать, где будет проходить его первый иностранный визит и кого приглашать для переговоров в США. Тем не менее есть одна вещь, которую новый президент не может выбрать, — это набор нерешенных задач, который его ждет в Белом доме, пишет президент Совета по международным отношениямРичард Хаасс в статье, опубликованной 9 ноября в Foreign Affairs.

Когда Джо Байден впервые войдет в Овальный кабинет, избранного президента встретит целый ворох проблем, назвать которые иначе как сложнейшими нельзя. Ему придется уделять внимание, кажется, неограниченному количеству внутриполитических и международных проблем. Вопрос о том, что делать и в какой последовательности, неизбежен, поскольку в распоряжении глав государств не так много времени и ресурсов и они должны установить четкие приоритеты, выбранные по принципу срочности, возможностей и реальности.

Пришедшее из каббалы понятие тиккун олам означает «восстановление мира». Для отдельных людей это кодекс, по которому нужно жить, — ответственность каждого за исправление сломанного мира, его совершенствования и обеспечения благосостояния для других, а не только для себя. Однако тиккун олам также предполагает принципы, по которым должно осуществляться государственное управление.

Этот мир остро нуждается «в починке», что потребует времени и неизбежно будет сопряжено с большим числом сложностей. Однако важно помнить, что починка отличается от строительства. Починить — значит взять то, что существует, но сломано, и заставить его работать, тогда как строительство — это создание чего-то нового, будь то для лучшего достижения существующих целей или, в некоторых случаях, для достижения новых. Именно стремлением к «починке» и будут характеризоваться первые шесть-девять месяцев внешней политики администрации Байдена, и только после этого появится возможность, а в некоторых областях и необходимость для строительства нового.

Всё большая кипа нерешенных задач

Внутриполитическая ситуация в США едва ли могла быть еще хуже. Ко дню инаугурации число жертв пандемии COVID-19, скорее всего, достигнет отметки в 300 тыс. граждан США. Почти наверняка каждый день в стране будет выявляться более 100 тыс. новых случаев заражения коронавирусом и еще более 1 тыс. человек будут умирать. По некоторым оценкам, безработица будет находиться в диапазоне от 6% до 7%. Миллионы американцев не смогут платить за аренду или вносить ипотечные платежи.

Внутренние проблемы, стоящие перед США, выходят далеко за рамки ее физического и экономического здоровья. США — расколотая страна: более 70 млн американцев проголосовали за Дональда Трампа, и многие из них верят в его «возмутительные россказни» о фальсификациях на выборах и будут считать, что Байден — нелегитимный президент. Американское общество будет разделено по вопросам имущественного неравенства, расы и образования.

Две партии (ни одна из которых не является монолитной) придерживаются радикально противоположных позиций по вопросам политики, начиная от налогов до реформы полиции и здравоохранения. Раскол может произойти и в правительстве, поскольку у республиканцев есть хорошие шансы сохранить контроль над Сенатом, большинство демократов в палате представителей сократится. Хотя внутренние проблемы, по понятным причинам, будут поглощать значительную часть времени и ресурсов Байдена, внешний мир не будет терпеливо ждать, пока его администрация уладит дела дома. Напротив, на внешнеполитической арене у новой администрации будут столь же сложные нерешенные задачи.

Частично это можно объяснить политикой Трампа. Есть области, в которых администрация Трампа поступила правильно. Так, она начала оказывать противодействие Китаю, который развернул несправедливую торговую практику, начала поставлять летальное оружие Украине, заключила обновленное торговое соглашение с Канадой и Мексикой, выступила посредником в нормализации отношений между Израилем и несколькими арабскими государствами.

Однако по большому числу вопросов администрация Трампа пошла по ложному пути, например, вредя своими действиями сложившимся союзам, которые были краеугольным камнем международной стабильности на протяжении 75 лет (что, в свою очередь, ставило под сомнение надежность США как среди друзей, так и среди врагов), выходя из международных соглашений и институтов без какой-либо им альтернативы, зачастую без толку сближаясь с авторитарными лидерами в Китае, Северной Корее, России и Турции. Частые нарушения Трампом демократических норм и сложившейся практики, как например, разлучение детей-мигрантов и их родителей, а также запрет въезд в страну жителей многих стран с преимущественно мусульманским населением, также во многом подорвали привлекательность Америки во всем мире.

Но обвинять предшественника Байдена во всех или даже в большинстве международных проблем, которые поджидают нового американского лидера, означало бы неправильно истолковать историю. Многие из них существовали задолго до Трампа и сохранятся еще долго после того, как он уйдет из Овального кабинета: всё более мощный и действующий всё решительнее Китай, Россия, «готовая использовать военную силу и киберпотенциал» для достижения своих целей, Северная Корея, которая наращивает свой арсенал ядерного оружия и баллистических ракет, Иран, стремящийся к осуществлению имперской стратегии на неспокойном Ближнем Востоке, обостряющаяся проблема изменения климата, слабые и неэффективные правительства в большинстве развивающихся стран, так и неразрешенный кризис беженцев. Если просто обратить вспять то, что делал или не делал Трамп, это и было бы позитивным развитием событий, но проблемы бы не решило.

Всё по порядку

Первой в списке вещей, которые необходимо «починить», можно назвать сферу, которую не всегда считают вопросом национальной безопасности, — здравоохранение. Новая администрация должна начать со сдерживания пандемии COVID-19 внутри страны. Появление лекарств и вакцин, очевидно, поможет, но их время и эффективность в значительной степени неподконтрольны правительству. Однако администрация может сделать национальным приоритетом разработку быстрого, точного, простого в применении и недорогого теста на коронавирус.

Администрация Байдена также может сделать гораздо больше для поощрения ответственного поведения, прежде всего в плане ношения масок. Прогресс в сдерживании пандемии имеет важное значение для возрождения экономики, восстановления репутации Соединенных Штатов как компетентной страны и предоставления новой администрации доверия для решения других проблем, как внутренних, так и международных. Если применять медицинские образы, то «стабилизация пациента», то есть самих себя, имеет решающее значение для всех возможных последующих решений.

Администрация Байдена может и должна вернуться во Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ) (по некоторой информации, она планирует это сделать вскоре после инаугурации) не потому, что в организации нет недостатков, а потому, что они там как раз есть. Для победы над пандемией и подготовки к неизбежным будущим вспышкам, а также для борьбы с неинфекционными заболеваниями, такими как рак, диабет и болезни сердца (которые по-прежнему являются главной причиной проблем со здоровьем и смерти во всем мире), необходима более эффективная ВОЗ.

США потребуется работать с единомышленниками в рамках ВОЗ, чтобы реформировать ее, чтобы во время будущих вспышек ни одна страна не могла препятствовать расследованию причин распространения патогенов или оказывать давление на организацию, чтобы она изменила свои рекомендации, как это сделал Китай в первые недели пандемии нынешней. Однако большая часть этой работы придется на «строительство». Первый шаг — присоединиться к ВОЗ и помочь ей сделать всё возможное для борьбы с текущей пандемией.

Соединенные Штаты также должны присоединиться к международным усилиям по разработке, производству, финансированию, распределению и распространению вакцин. Благодаря такому участию у США будет гарантия того, что они смогут воспользоваться вакцинами, которые появятся сначала в других странах. Если же США сделают часть тех вакцин, которые будут разработаны у себя, доступными для других государств, это будет иметь большое значение для восстановления имиджа Вашингтона в мире, а также ускорения экономического и физического восстановления других государств, что, в свою очередь, будет полезно как для экономического выздоровления США, так и восстановления глобальной стабильности. Такая вакцина буквально поможет «починить» мир.

Как восстановить дружбу

Второй областью, в которой необходима «починка», должны стать отношения с союзниками Вашингтона — большое структурное преимущество американской внешней политики. Благодаря альянсам и партнерским связям США могут объединить имеющиеся ресурсы для противодействия как локальным угрозам безопасности, так и глобальным вызовам. Тем не менее в последние годы большинство союзников Белого дома потеряли доверие к Вашингтону из-за его нежелания противостоять противникам и поддерживать друзей (наряду с собственными внутренними недостатками страны).

Если скорейшим образом продемонстрировать новый, более искренний подход к альянсам, это будет сигналом о том, что «в городе появился новый и совсем другой шериф», готовый работать с союзниками по всему спектру международных вопросов. «Починенные» союзы обеспечат более прочную основу для всего остального, что Соединенные Штаты хотели бы делать в мире.

Помимо проведения конструктивных консультаций, администрация Байдена может сделать и ощутимые шаги, которые продемонстрировали бы приверженность союзникам на раннем этапе ее правления. Например, Байден может немедленно остановить опрометчивый вывод войск из Германии и разрешить разногласия с Южной Кореей по поводу финансовой поддержки базирующихся там американских войск. Ему следует пересмотреть соглашение с «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ) о выводе войск США из Афганистана. Будущее сокращение войск должно быть связано с поведением и возможностями афганских радикалов и должно сочетаться с долгосрочными обязательствами по экономической и военной помощи правительству.

Новая администрация также может координировать свои действия с Францией, Германией и Соединенным Королевством, чтобы выработать новый подход к Ирану — например, пообещав вновь присоединиться к Совместному всеобъемлющему плану действий 2015 года при условии, что Тегеран откажется от всего, что было сделано за пределами соглашения, и что союзники США будут работать с Вашингтоном в ближайшие месяцы и годы над разработкой нового документа, который проживет дольше, чем нынешняя сделка (действие некоторых положений ядерной сделки начнет прекращаться в течение следующих пяти лет). А в Азии администрация Байдена может немедленно начать консультации с Южной Кореей и Японией о наилучшем подходе к Северной Корее, в рамках любое ослабление санкций будет зависеть от сдержанности Северной Кореи.

Администрация может подчеркнуть возвращение многосторонности в глобальной повестке дня, присоединившись к международным соглашениям и институтам — не в качестве услуги другим, а потому, что это отвечает интересам США. Помимо ВОЗ, очевидным местом для начала могло бы стать Парижское соглашение по климату (к которому Байден, по некоторой информации, также планирует присоединиться в начале своего правления). Такой шаг будет иметь правильное символическое значение, даже если реальная работа, учитывая, что в рамках добровольных обязательств, взятых на себя подписавшими соглашение странами, едва можно будет решить проблему изменения климата, со временем будет реализована через последующее соглашение и другие аспекты всеобъемлющей и амбициозной политики в области климата.

Точно так же администрация может оперативным образом продлить Договор СНВ с Москвой, срок действия которого скоро истекает, даже несмотря на то, что потребуется гораздо больше времени для разработки всеобъемлющего подхода к России, учитывающего ее вмешательство в политику США, применение силы на Ближнем Востоке и в Европе, а также внутренние злоупотребления, такие как нападения на деятелей оппозиции, включая Алексея Навального.

Что касается Китая, то здесь тоже потребуется время, чтобы разработать всеобъемлющую политику — курс, который бы касался всего, от торговли и технологий до прав человека и стратегических проблем, связанных с Южно-Китайским морем, Тайванем и все большей настойчивостью Китая в отношениях с соседями. В более сжатые сроки новая администрация может предпринять два важных шага: во-первых, дать понять, что эта новая политика будет разрабатываться в тесном сотрудничестве с союзниками в Азии и Европе, что обеспечит ей более широкую поддержку и, следовательно, гораздо больше шансов на успех, а также, во-вторых, указать на готовность начать серьезный стратегический диалог с Пекином для определения областей потенциального сотрудничества (например, по Северной Корее и изменению климата) и для ограничения области неизбежных разногласий (или, что вероятно, для сокращения риска перерастания таких разногласий в конфронтацию).

Всему свое время

Та же последовательность действий — сначала время для восстановления сломанного, а затем время для создания нового — применима для многих других проблем, которые придется решать новой администрации. Потребуется несколько месяцев, чтобы сформировать новую команду национальной безопасности, восстановить дисциплинированный политический процесс и сформировать первоначальный курс межведомственного взаимодействия. Потребуется время, чтобы провести обсуждения с членами Конгресса от обеих партий и попытаться найти точки соприкосновения. Как при нынешней, так и при предыдущей администрациях, внешняя политика США в слишком значительной мере проводилась исключительно исполнительной властью, из-за чего всегда было очень легко отказаться от принятых предшественником решений, что негативно сказывалось на надежности США.

Так, может существовать консенсус относительно того, как лучше противостоять Китаю и России, и даже по таким решениям, присоединяться ли и на каких условиях к Всеобъемлющему и прогрессивному соглашению о Транстихоокеанском партнерстве, которое может способствовать продвижению стратегических, экономических и климатических целей США. Можно представить себе инициативы по капитальной починке Всемирной торговой организации, восстановлению и модернизации дипломатической службы, установлению основных международных правил для киберпространства, содействию смене власти в Венесуэле и Сирии, конкуренции с китайской инициативой Нового шелкового пути и предложению альтернатив китайским сетям 5G, укреплению НАТО, продвижению дипломатического прогресса между Израилем и палестинцами и многое другое. Дело не в том, что эти и другие новые усилия могут оказаться не особенно многообещающими, а в том, что все они потребуют времени для разработки — и в течение этого времени акцент должен быть сделан на починке того, что сломано.

И Соединенным Штатам, и миру нанесен ущерб в результате пандемии и четырех лет внешней политики США, приведшей к острым сбоям. Хотя эти сбои по своей сути не являются хорошими или плохими, при администрации Трампа они нанесли серьезный ущерб репутации Соединенных Штатов и ценным отношениям и институтам, которые кропотливо выстраивались в течение 75 лет. Президентская кампания показала, что американский народ не особенно озабочен глобальными проблемами, которые одновременно вводят ограничения и создают возможности для новой администрации, особенно когда речь идет о дипломатии. Но для реализации возможностей создания нового, администрации сначала необходимо выполнить неотложную задачу починки сломавшегося внутри страны и в остальном мире.