В чем неправ аграрный вице-премьер А. Гордеев

А. Гордеев, заместитель председателя правительства Российской Федерации, курирующий аграрную проблематику, может быть доволен. Его идея о необходимости разработки государственной программы, мало связанной с сельскохозяйственным производством, но говорящей о том, как он выразился, «как нам создавать сельские населенные пункты или сельское пространство XXI века, чтобы молодежи было интересно жить и работать на селе, а также иметь преимущества перед городскими жителями», получила высшую поддержку.

В. Путин, выступая с парламентским посланием, поручил правительству уже в этом году принять новую программу развития сельских территорий, и она должна заработать с 1 января 2020 года. Потому что ключевым, долгосрочным фактором устойчивого роста сельского хозяйства, конечно же, должно стать повышение качества жизни людей, тех, кто трудится на селе. Так сказал президент. Таков критерий оценки намерений и деятельности всех тех, кто прямо или косвенно связан с селом и кто принимает решения.

А.Гордеев пригласил к разработке госпрограммы всех сочувствующих. Поможем, чем сможем.

Создание программы устойчивого развития сельских территорий должно дополнить успехи в многолетнем ежегодном росте поставок за рубеж сельскохозяйственного сырья такими же успехами в социальной сфере села, а не получить дополнительный механизм выдавливания последних соков с сельских территорий ради поставок за рубеж сельскохозяйственного сырья. Сегодня экспортные сельскохозяйственные перспективы просчитаны и оцифрованы. Как сказал президент, в 2018 году рост был 19,4 процента, экспорт составил 25,8 миллиарда долларов. В 2024 году это должно быть уже 45 миллиардов долларов.

Однако предложение А. Гордеева о создании для реализации программы социального развития сельских территорий подведомственного Минсельхозу федерального агентства по развитию сельских территорий, если оно будет принято, это ошибка. Это самое неэффективное решение с точки зрения масштаба проблемы и государственной управленческой практики. С начала двухтысячных годов в стране сложилось трехуровневое структурирование федеральных органов исполнительной власти на министерства-службы-агентства. У многих, в том числе, возможно, и у А. Гордеева, стерлось в памяти, что во времена старта административной реформы по Д. Козаку такое разделение объяснялось не различием министерств, служб и агентств по объему полномочий, уровню решаемых задач или в подчиненности одних другим. Ни то, ни другое, ни третье не верно. Не так всё замышлялось, хотя во многих случаях пришло именно к этому.

Осведомленные специалисты знают о существовании единственного действующего открытого документа, который разъясняет, в чём, собственно говоря, принципиальная разница между министерствами, службами и агентствами. Это постановление правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 10.07.2017) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», единственный государственный документ, где формулируются различия министерства, службы и агентства.

По правительственному постановлению, являющемуся нормативным правовым актом, федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, но координирует и контролирует деятельность федеральных служб и федеральных агентств, если они находятся в его ведении.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Федеральное агентство занимается оказанием государственных услуг, управлением государственным имуществом и осуществляет правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральное министерство выпускает нормативные правовые акты, федеральное агентство их правоприменяет, федеральная служба — контролирует. Типа: законодатели-исполнители-судьи, только по вертикали. Всё разделено.

Теоретически — не противоречиво. Жизнь внесла коррективы. Не удалось отделить политические функции от бюрократических, рафинировать министров в «политиков», а руководителей служб и агентств удержать в пределах бюрократических полномочий. Функции по нормативно-правовому регулированию, закрепленные за министерствами, которыми руководит правительство, выполняются некоторыми службами и агентствами. Постановление правительства о типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти никто не отменял.

Это первый аргумент, почему для реализации госпрограммы социального развития сельских территорий полномочий федерального агентства будет недостаточно.

Главными механизмами реализации любого направления государственной политики в Российской Федерации, в том числе в сельскохозяйственной отрасли и на новом направлении программированного социального развития села, являются федеральные законы, законы субъектов Федерации и нормативные акты муниципалитетов.

Для реализации обозначенной президентом цели — развитие сельских территорий — потребуется внести изменения в большое число правоустанавливающих документов, в том числе в федеральные законы. Правом подготовки и внесения в правительство проектов федеральных законов, постановлений и распоряжений правительства, а также правом самостоятельного принятия собственных нормативных правовых актов обладает только министерство. Службы и агентства могут принимать нормативные акты, но они носят локальный характер. Регламент правительства допускает возможность участия в законопроектном процессе федерального агентства. Однако в самом важном процессе — в разработке и в отстаивании в Минфине и в соответствующей правительственной бюджетной комиссии бюджетных проектировок на очередной год и последующий плановый двухлетний период — у агентства полномочий нет. Только через ведущее министерство. Это второй аргумент.

Далее: будущая программа должна быть адекватной масштабу проблем. Академик А. Петриков как-то обратил внимание на одну из загадок нашей аграрной политики: экономический рост, который мы наблюдаем в сельском хозяйстве с 1999 года и который прекращался только в острозасушливые три года, не перевоплощался в успешное решение сельских социальных проблем.

А. Петриков — академик РАН, директор ВНИИ аграрных проблем и информатики, председатель общества «Энциклопедия российских деревень». Он видит несколько причин. Раньше за социальное обслуживание сельских территорий отвечали сельскохозяйственные организации. Это центральные усадьбы, там располагались, говоря современным языком, офисы колхозов, совхозов. В начале 90-х годов вся социальная инфраструктура, которая принадлежала колхозам и совхозам, была передана местным органам власти, которым не дали ресурсов для содержания. Сейчас только 20% сельских муниципалитетов имеют бездотационные или низкодотационные бюджеты, а четыре пятых их не имеют.

Кроме того, с 2006 года с сельскохозяйственной карты нашей страны исчезло 23 тысячи сельхозорганизаций как юридических лиц. Из оставшихся четыре пятых работают на грани рентабельности. Они считаются формально прибыльными, но этой прибыли не хватает на социальное обустройство села. Успешные высокорентабельные производства — агрохолдинги, агрофирмы зарегистрированы в областных центрах, а в худшем случае — в оффшорных зонах. За последние десять лет численность фермерских хозяйств сократилась на 110 тысяч в России или они перерегистрировались в ЛПХ, чтобы платить поменьше налогов.

Кому достались льготные 5-процентные кредиты, краткосрочные инвестиционные, задается вопросом академик? Академик соотнес количество заемщиков, которым выплатили 5-процентные кредиты, и количество сельскохозяйственных организаций, которые вели хозяйственную деятельность. Обнаружилось — 7% от всего числа организаций. Если взять фермеров, то там 2,6%.

Ведомства, которые отвечают за низовую образовательную школьную сеть, за сельские медицинские учреждения, за культурные учреждения — в их бюджетах нет «сельской строчки», то есть они отвечают в целом. За вообще. Добавим к этому хроническую недофинансированность.

Выходом из положения может быть переформатирование Минсельхоза в министерство сельского развития и продовольствия, считает академик. Как в Европе.

В этом предложении есть резон. Сегодня Министерство сельского хозяйства (в соответствии с постановлением правительства о нем) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функцию по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, обращение лекарственных средств для ветеринарного применения, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, поддержку экспорта продукции агропромышленного комплекса, производство и оборот табачной продукции, производство сельскохозяйственными товаропроизводителями вина, игристого вина (шампанского) из собственного винограда, устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами.

Устойчивое развитие территорий, упомянутое в разделе о функциях министерства, единственный сюжет, который может быть как-то связан с темой социального развития села, но он не оснащен какими-либо полномочиями. В отличие от всех остальных сюжетов, которые он завершает, предваряя функцию безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. Всего расписанных полномочий Минсельхоза — более сотни. А иметь функцию, но не иметь установленных полномочий для их реализации — правоприменительное затруднение.

Минсельхоз России ответственен за реализацию утвержденных правительством программ:

— государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

— федеральной научно-технической программы развития сельского хозяйства на 2017 — 2025 годы.

Вторая программа не имеет никакого отношения к социальному развитию села, а полмесяца назад правительство изменило первую программу. Во-первых, оно исключило из названия период ее действия — 2013−2020 гг., а ее мероприятия продлило до 2025 года. Теперь стало считаться, что период с 1 января 2013 по 31 декабря 2017 года — это «программный этап» сроков реализации программы. Период с 31 декабря 2017 года по 31 декабря 2025 года стал именоваться «проектным этапом» сроков реализации программы. Подкорректировались цели и задачи, в том числе и бывшие, и кое-что еще. Пока не обратим на это внимание.

Программа пополнилась направлением «Обеспечение условий развития агропромышленного комплекса» и разделом о ведомственной целевой программой «Устойчивое развитие сельских территорий». Цель — обеспечение создания комфортных условий в сельской местности путем строительства (приобретения) оборудованного всеми видами благоустройства жилья для граждан, проживающих в сельской местности (ввод (приобретение) жилья для граждан, проживающих в сельской местности. Плановый объем — 2247,78 тыс. кв. метров, в том числе для молодых семей и молодых специалистов — 1144,77 тыс. кв. метров (в 2019 году — 325,73 тыс. кв. метров, в том числе для молодых семей и молодых специалистов — 165,65 тыс. кв. метров и так до 2025 года, план для которого составляет 357,24 тыс. кв. метров, в том числе для молодых семей и молодых специалистов — 182,16 тыс. кв. метров). Общий план по созданию высокопроизводительных рабочих мест на селе на 2019−2025 годы — 12,3 тыс. рабочих мест.

Из общего перечня целевых индикаторов и показателей федеральных целевых программ, интегрированных в государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в связи с утверждением нацпроектов исключены данные о вводе в действие общеобразовательных организаций, сокращение числа обучающихся в общеобразовательных организациях, находящихся в аварийном состоянии, в сельской местности, ввод в действие фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики, прирост сельского населения, обеспеченного фельдшерско-акушерскими пунктами (офисами врачей общей практики), ввод в действие плоскостных спортивных сооружений, ввод в действие учреждений культурно-досугового типа.

В госпрограмме развития сельского хозяйства сохранены показатели ввода в действие распределительных газовых сетей, уровня газификации жилых домов (квартир) сетевым газом в сельской местности (рост с 59 процентов в 2017 году до 61,9% в 2025 году), уровня обеспеченности сельского населения питьевой водой (с 64,8% до 67,3%). Каким образом проекты решения других социальных проблем села будут учтены в новой программе развития сельских территорий? Что уже присутствует в разбросанном виде в планах реализации нацпроектов? О чём продолжающаяся дискуссия почвенников и агломерационщиков?

Продолжим.