В рамках продолжающейся дискуссии о региональной политике в России ИА REGNUM публикует интервью с президентом Института Энергетики и Финансов, деканом факультета менеджмента Международного университета в Москве Леонидом Григорьевым, посвященное одному из аспектов формирования региональной политики, который, несмотря на его важность, находится на периферии внимания специалистов.

ИА REGNUM: Леонид Маркович, в результате вступления ряда стран бывшего СССР в состав Евросоюза некоторые регионы России оказались в непосредственном соседстве с ЕС. Очевидно, это создает совершенно новую ситуацию на наших границах?

Конечно, ситуация на западных границах России изменилась, когда к нам вплотную подошел ЕС, но, на мой взгляд, общественность у нас не до конца осознает, насколько вообще разнообразны наши границы с экономической точки зрения. Некоторое время назад мы предложили классификацию, согласно которой в России можно выделить 10 групп регионов с разным географическим положением, разным уровнем развития, разными типами внутренней организации деловой жизни, характером рыночных институтов. К этому нужно добавить приграничное положение регионов и необходимость выстраивать взаимоотношения с суверенными соседями.

Все помнят про десятки тысяч километров российской границы, но этого мало. Проблема состоит в том, что, по моим расчетам, вдоль границ России можно насчитать не меньше пяти разных комбинаций между характером наших регионов внутри страны и спецификой стран снаружи, которые требуют серьезных модификаций региональной политики. И дело не в разнице темпов роста в несколько процентов в ту или иную сторону за пару лет. На границах сталкиваются качественно разные системы хозяйствования, иногда просто разные миры. Поэтому в пограничных регионах экономическая политика должна учитывать не только сам фактор границы, но контраст уровней развития и институтов.

ИА REGNUM: Что это за комбинации?

Представьте себе карту России и давайте пойдем против часовой стрелки. Заметим, что чем меньше разрыв по уровню развития и институтов, и чем меньше политической напряженности, тем меньше может быть специфика региональной политики.

Первая комбинация сложилась на Северо-Западе страны. Это сельские области с нашей стороны и их визави - члены ЕС. Начнем с Мурманской области и Карелии. Там сельские районы на нашей территории находятся в запустении, а за границей очень благополучная Финляндия, которая когда-то тоже была в подобной ситуации, но за последние десятилетия встала на ноги. Там цивилизация, дороги, туризм. Наши богатые люди ездят туда, чтобы отдохнуть на озере в деревянном коттедже, в точном таком же климате и такой же природе, что есть у нас самих.

В центре этой зоны находятся Петербург и Ленинградская область, которые последние годы быстро развиваются. Но дальше, в Прибалтике ситуация аналогичная, хотя разрыв меньше, чем на Кольском полуострове. В Литве, Латвии и Эстонии приличная инфраструктура, хотя дороги и порты в значительной степени построены еще во времена плановой экономики и раньше. Темпы роста в трех странах - Эстонии, Латвии и Литве - за последнее десятилетие были выше наших, хотя сейчас выравниваются. Но главное - там высокий уровень жизни и высокое качество рыночных институтов. А что у нас в Псковской и Новгородской областях? Прогресс за последние годы есть, но контраст по-прежнему остается значительным. Из Таллина легко проехать в Вильнюс, в Калининград или в Центральную Европу. А у нас еще можно доехать из Петербурга в Великий Новгород и во Псков, но оттуда в Смоленск уже трудно добраться без ущерба для машины. Опять - с той стороны среднеразвитая экономика, которая будет еще развиваться благодаря специальным инфраструктурным грантам Евросоюза, с этой стороны - приграничная мелкая торговля и региональная политика только в стадии формирования.

В этой зоне мы выигрываем по стоимости рабочей силы и проигрываем по качеству рыночных институтов, планированию и инвестициям в инфраструктуру. Идет конкуренция по транзиту и портам между нашими и прибалтийскими городами. Наш импорт из этих стран невелик, а наш значительный экспорт составляет в основном нефть и газ. При этом наши компании довольно значительно инвестируют в экономику соседей. Возможности для сотрудничества большие, но требуется участия правительств. В перспективе при улучшении внутреннего инвестиционного климата в России и серьезной региональной политике мы может и должны подтягиваться к соседям.

Вторая комбинация это Белоруссия, Украина, Молдавия (с ней непосредственной границы нет, но в экономике не так важен пограничный столб), а за ними страны ЕС - с той стороны, а с нашей - среднеразвитые российские преимущественно аграрные регионы. На Украине люди такие же, как у нас, уровень образования такой же, зато газификация пошире, климат получше, порты более удобные, чем наши черноморские, но работы мало, и уровень развития намного ниже - только что вышли на 55-60% от ВВП 1990 года.

Эта комбинация самая спокойная - в этом случае рыночные институты с обоих сторон оставляют желать лучшего, но между ними нет контраста и вероятно небольшое преимущество в нашу пользу. Из этих стран к нам направляется масса рабочей силы, а от нас к ним движутся миллиарды долларов в виде переводов, которые у них образуют одну из важнейших составляющих роста. Нам хорошо, потому что мы получаем дополнительную рабочую силу, и им хорошо - они получают деньги. Наш экспорт - опять в основном энергоносители. В перспективе ожидается выравнивание развития, хотя у нас есть шанс двигаться быстрее, особенно в Краснодарском крае и Ростове-на-Дону - основных конкурентов Украины на побережье.

Третья комбинация самая трудная - Кавказ. За рубежом - страны, которые еще только встают на ноги. В Грузии, похоже, пока больше политики, чем экономики, ВВП также остается на уровне чуть выше половины от 1990 года. Мы заинтересованы в развитии в кавказском регионе в целом по общему принципу: больше торговли и туризма - спокойнее в политике. В Азербайджане тоже, судя по газетам, не все просто политически, но зато пошла нефть, и страна резко вышла на уровень ВВП 1990 года и может на определенный период времени рассчитывать на хороший рост.

А вот с нашей стороны границы - тоже аграрные регионы, безработица, затяжные конфликты. Очень трудно вести нормальную экономическую политику, когда 70% региональных бюджетов составляют трансферты. Рядом более развитые российские регионы, куда идет миграция. И основные задачи по сути просты, но трудны для осуществления: безопасность, рабочие места, интеграция в общероссийское правовое пространство, доверие к властям. В качестве мечты можно было бы предложить большой проект экономического развития всего Кавказа (всего что входило в СССР) - по частям его стабилизировать очень трудно.

Четвертая комбинация в Средней Азии. Хотя Россия не граничит там непосредственно со многими странами СНГ, отделенная от них Казахстаном, но границы проницаемы. Опять-таки как и в случае с Молдавией в экономических отношениях не так важен фактор пограничного столба. Регион неоднороден: Казахстан с большой нефтью развивается, пожалуй, быстрее нас. Причем дело не в темпах роста, а в реализации на практике того, что они считают удачным опытом - скажем, строительства транспортной инфраструктуры и научных городков. Но по отношению к следующему (к югу) ряду стран экономическое развитие с нашей стороны на порядок выше. Здесь снова вопросы безопасности и развития переплетаются - ведущие страны региона и мира заинтересованы в политической стабильности, без которой устойчивое развитие в регионе будет крайне затруднено. С учетом того, что из Афганистана идет поток наркотиков, плотность границы - это не только наша проблема, но и всех стран региона. Для России формально это внешнеэкономическая политика, но вопрос о развитии регионов вдоль огромной границы с Казахстаном - это вопрос промышленной и энергетической кооперации при примерно сходном уровне развития. Это требует особого типа региональной политики, которую могут реализовывать преимущественно наши компании и региональные власти при рамочной поддержке федерального центра.

Наконец, пятая комбинация это Дальний Восток. С одной стороны там Китай с его высокими темпами экономического роста и огромным населением, с другой - наши природные ресурсы и редкое население. Существуют определенные страхи перед постепенным освоением нашего Дальнего Востока китайцами, но на самом деле это вопрос нашей региональной политики. Набор отраслей у нас невелик при огромных транзитных возможностях; идет борьба "авторитетов" за рыбу, золото и лес. Действительно, наш крупный капитал в этом регионе осторожен, а соседи активны, но вряд ли кто-то извне сможет в одиночку доминировать в такой обстановке.

Пример Сахалина, где сотрудничают российские, американские и японские компании, представляется оптимистичным, хотя в будущем можно ожидать больше активности российских компаний. Естественно, развитие Приморья предполагает большую борьбу с криминальными элементами и коррупцией.

Контраст на границе огромный во всех отношениях, но при серьезном подходе к региональному развитию с нашей стороны процветание региона вполне возможно. Для опоры есть несколько крупных городов, и хорошо бы еще наладить скоростной транзит по железной дороге. Упор, на мой взгляд, нужно делать на развитие российского бизнеса, укрепление городов и опорных предприятий. Кроме того, важно восстанавливать отношение людей к тихоокеанскому побережью как к привлекательному месту для жизни.

В районах морских границ стоят проблемы организации рыболовства, дальнейшей разведки нефти и газа, рационального использования природных ресурсов; эти проблемы, в сущности, сходны с ситуацией в Приморском крае, Сахалине, Амурской области, Хабаровском крае. Тут нужна стратегия укрепления внутренней связности территорий и доступа иностранного капитала в разумных формах без чьего-либо доминирования. То есть и для Дальнего Востока нужна особая региональная политика.

Таким образом, если мы говорим о рынках труда, товаров и капитала, то комбинации на всех участках нашей границы весьма различны. Различия касаются характера рыночных институтов, торговых потоков и того, на какой стороне выше уровень развития по накопленному потенциалу и по динамике последних лет. В одном случае к нам везут товары, в другом - людей, в одних случаях мы вывозим энергоносители, в другом - энергоносители и капитал. И вырабатывать приходится де факто различные подходы к региональной политике, даже если мы формально объявляем ее единой.

ИА REGNUM: Может ли близость с такими соседями, как страны-члены Евросоюза, послужить фактором, стимулирующим развитие наших приграничных регионов?

Может, поскольку области между и вокруг Петербурга и стран ЕС будут подтягиваться друг к другу в рамках разделения труда. Нужна единая стратегия не по отдельным областям, а в комплексе, по которой региональные власти и бизнес (как наш, так и иностранный) видели бы контуры будущего, согласованного с федеральным центром.

Экспорт капитала через Прибалтику на российские территории возможен в будущем, но пока все наоборот - Россия экспортирует туда капитал, минуя многие российские приграничные районы. Я надеюсь, что укоренившийся уже в Прибалтике российский капитал однажды повернется и зайдет назад на российскую территорию.

ИА REGNUM: То, что приграничное положение региона должно учитываться при формировании региональной политики как существенный фактор, определяющий потребности его развития, осознано на уровне принятия решений?

Я не могу залезть в голову к политикам, но могу, во всяком случае, сказать, что Министерство регионального развития пока рассматривает планы стратегического развития регионов по одному. То есть мы мыслим либо федеральными округами как надзорными единицами, стоящими над регионами, либо отдельными областями, но не крупными региональными комплексами.

Когда-то у нас создавались планы развития обширных территорий, скажем, юга России, Дальнего Востока и Сибири, но они рассчитывались либо по советской модели - на огромные централизованные капиталовложения, которых сейчас нет, либо представляли собой механические компендиумы областных планов. На мой взгляд, нам сейчас нужно в своей региональной политике посмотреть на Россию как на набор комплексных региональных проблем, в том числе трансграничных, когда область нужно рассматривать не саму по себе, а в контексте кооперации и конкуренции с ее соседями, в том числе за рубежом.

Я полагаю, что региональной политики у нас просто не могло быть до наступления хотя бы минимальной экономической стабилизации. Но вот экономический рост идет уже пять лет, у нас "голландская болезнь", и совершенно ясно, что без региональной промышленной политики мы не решим целого ряда национальных проблем. Некоторые министерства, наконец, дозрели до мысли, что государственные капиталовложения возможны и неизбежны в некоторых областях, куда частный капитал, согласно самым либеральным теориям, придет еще нескоро. Очевидно, что этими проблемами надо заниматься, но надо делать это в комплексе, учитывая, в том числе и различие ситуаций через границу.

Пограничное экономическое регулирование в разных областях должно быть, возможно, разным, потому что в одном случае мы контролируем потоки рабочей силы, в другом - потоки обычных товаров, в третьем - энергоносителей, в четвертом - капитала. Трансграничные экономические интересы России во всех этих случаях разные, уже по одной этой причине фактически нам требуются разные региональные политики.

Что касается поиска регионов-локомотивов, то при таком различии условий и фактически целей у регионов нужно давать возможность регионам разных типов развиваться на базе своих преимуществ и достигнутого уровня. Конечно, федеральное законодательство многое унифицирует, но существует и региональное законодательство, и здесь важно, чтобы в интересах гармонизации развития соседних областей их законодательство выравнивалось по лучшим образцам. Скажем, Самарская область создала большой объем качественного законодательства, которое можно было бы позаимствовать другим.

В вопросе укрупнения регионов меня особенно волнует, чтобы при объединении побеждали более качественные законы и распространялись более качественные институты, а не вводились "средние" законы от пяти субъектов.

Губернатор Красноярского края Александр Хлопонин как-то жаловался, что результаты успешной региональной политики ощущает сосед, то есть соседнему региону, который сам не тратился и ничего не делал, становится лучше. Ну, во-первых, это лишнее доказательство "теоремы о безбилетнике" - нельзя локализовать результаты своей деятельности так, чтобы никому ничего даром не досталось. А во-вторых, это свидетельствует о том, что свою деятельность регионы должны планировать совместно, с учетом общих интересов; должен быть механизм согласования, ведь формально они равны между собой. В-третьих, сотрудничество может налаживаться через более общие стратегии ряда регионов с участием федеральных ведомств, обеспечивающих свой вклад в планирование и финансирование национальных целей.

Сейчас вывоз капиталов из промышленно развитых областей идет в Москву и за границу. Облегчение доступа российского капитала в соседние регионы с более низкой стоимостью рабочей силы может решить многие проблемы.

Регионы, на мой взгляд, могли бы ставить перед собой не столько задачу формально удвоить ВРП, сколько сделать качественный шаг с той стадии развития, на которой та или иная область, скажем, на 30 лет отстает от Германии, на 15 - от Чехии и на 10 лет - от Польши. Обратим внимание, что соседний развитой регион живет и работает уже почти как Польша, и будем подтягиваться к нему.

ИА REGNUM: Какие инструменты, на ваш взгляд, сможет применять федеральный центр, если он пойдет по пути осуществления такой новой региональной политики?

Я думаю, что федеральный центр должен сыграть в укреплении единства страны и в ее развитии гораздо большую роль, чем та, на которую он сейчас претендует. А именно он должен иметь представления о том, какие угрозы развитию тех или иных регионов в зависимости от комбинации внутренних и внешних факторов существуют, как объективные тенденции мирового развития, глобальной конкуренции, движение инвестиций, труда, изменение условий жизни влияют на регионы, и, исходя из этого, определиться с инструментами федеральной региональной политики. Это требует ускоренного развития тех сегментов финансовых рынков, которые финансируют долгосрочные проекты, большей сложности финансовых инструментов. Пока только крупные государственные компании да Мировой Банк могут финансировать инфраструктурные проекты.

Таким инструментом могут стать федеральные целевые программы, скажем, программа строительства дорог. Именно федеральный центр должен брать на себя инициативу и прокладывать важнейшие мосты и дороги, обеспечивать транспортные коридоры - похоже мы упускаем время для их создания. На это некоторые возражают: "Зачем строить дороги, если там сейчас нечего возить?" Но известно, что если не строить, то ничего и не будет. А с появлением дороги вокруг нее развивается жизнь. Набор таких дорог не является загадкой - вопрос, когда они появятся. Например, нужно строить дороги в обход Москвы. Во Франции, скажем, где столица также находится в центре страны, построены секущие магистрали, и если грузовикам, едущим из Бельгии в Ниццу, не нужно заезжать в Париж, они могут этого не делать. Нам нужны и скоростные дороги вдоль Волги; сейчас там нельзя проехать, а как мы собираемся осваивать тамошние рекреационные ресурсы?

Я постоянно возвращаюсь к рекреации, потому что это больная тема. В России не хватает курортов для среднего класса, для семейного и молодежного отдыха. Существующие сейчас места отдыха на Алтае, на Байкале или на Кавказе могут вместить очень ограниченное количество людей, плюс большие расстояния, которые надо преодолевать. Кроме того, далеко не всем нужны горные лыжи, экзотика и т.п. Цены в пансионатах стали запретительными - дешевле ехать в Палангу, чем в Подмосковье. Более доступные рекреакционные ресурсы внутри страны были бы востребованы огромной массой людей, имеющих собственные машины. Граждане вывозят из России порядка, кажется, десяти миллиардов долларов в год, российские турист тратит во время отдыха в среднем втрое больше, чем немец. Дайте же возможность людям тратить свои деньги внутри страны! Многие семьи с удовольствием отдохнули бы три недели на Псковщине вместо недели в Турции. Но о том, чтобы люди оставляли деньги на своей территории, должен думать федеральный центр.

Генеральные планы развития территорий должны учитывать межрегиональные связи, например, движение населения в радиусе нескольких областей от Москвы и Санкт-Петербурга, в других ключевых точках. Страна должна доделать ту работу по упорядочению пространственного размещения своих производственных мощностей, дорог и тому подобного, которая в свое время не была закончена ни царизмом, ни социализмом.

ИА REGNUM: Что вы имеете в виду?

Россия, на мой взгляд, не прошла ту стадию развития капитализма, при которой создается более-менее выраженная система поселений и дорог, связанная с мировой глобальной конкуренцией. В развитых странах культурный капитализм прошел эту стадию в XX веке. А у нас сейчас недостаточно развиты прибрежные районы при перегрузке некоторых глубинных регионов, куда еще в советские времена намеренно прятали тяжелую промышленность; нам не нужно столько людей на севере и в других регионах с тяжелым климатом. Если посмотреть на Канаду, то там основная масса населения живет в полосе вдоль южной границы, где более благоприятные условия - такая система расселения сложилась естественным образом, так как там государство никогда не строило за полярным кругом десятки секретных заводов и не переселяло туда население. Сравните Средиземноморье и Краснодарский край, Балтийское побережье Центральной Европы и России - во всех случаях у нас много ниже плотность населения и уже освоенная полоса.

Жизнь рыночная, в нашей стране сейчас оживилась, но пока у нас нет долгосрочного видения развития России и регионов, нет внятной промышленной политики, страх перед коррупцией парализует волю к региональной инфраструктурной политике. Но прежде всего на федеральном уровне должны быть определены приоритеты. Это позволит подключаться к решению проблем местным властям и бизнесу, который сможет четко понимать, на какую отдачу он сможет рассчитывать. Надо выбрать, скажем, двадцать крупных проектов и начинать их осуществлять шаг за шагом.

ИА REGNUM: Сколько времени у нас есть на то, чтобы осознать эти задачи, определить проекты и взяться за их осуществление?

Нисколько нет. Мы потеряли пятнадцать лет. Что построено за это время кроме коттеджей и дорогих отелей? Из крупных объектов закончена пара долгостроев вроде Бурейской ГЭС, довольно много средств вложено в пивоваренную промышленность. Некоторый успех достигнут на тех направлениях, где была - пусть неформальная - региональная и промышленная политика: на Балтике построены новые порты и реконструированы старые, а также построено несколько новых трубопроводных систем. В масштабах страны этого далеко не достаточно.

ИА REGNUM: Новая региональная политика, о которой вы говорите, очевидным образом невозможна в существующих политических условиях. Для нее необходим новый федерализм, пока же у нас преобладают централистские тенденции.

Я думаю, что крепость страны и перспективы ее существования как единой державы связаны как с обеспечением низких страновых издержек ведения бизнеса, политической стабильностью, административным и налоговым комфортом, так и с тем, чтобы дать каждому региону свой шанс. Люди должны знать, что если они что-то делают для развития своего региона, и у них получится, федеральное перераспределение не отберет результаты их труда. Централизация управления всем на свете вредна, но четкое видение пространственного развития. В такой стране как наша самый важный аспект централизма (после победы над коррупцией, конечно) - это возможность быстро, надежно и не очень дорого перемещаться внутри страны.

В принципах федеральной региональной политики, на мой взгляд, обязательно должно быть зафиксировано, во-первых, что планирование и анализ тенденций должны производиться не по отдельным областям, а по крупным конгломератам регионов, во-вторых, что есть проблема расходных полномочий регионов разных типов и разных уровней развития. Условно говоря, нашей "внутренней Голландии" можно дать одни права, а "нашему Цейлону" - другие. Потому что если приписать им одинаковые цели, дать одинаковые права и инструменты, они будут развиваются хуже, чем если им дать права, адекватные их уровню. И, в-третьих, наряду с предоставлением возможности саморазвития для каждого региона должна существовать федеральная сетка проектов, позволяющая компаниям и региональным властям планировать и осуществлять свои крупные проекты.

Пограничный аспект должен, конечно, браться в расчет, когда мы думаем о стратегическом планировании в стране, как в отношении инфраструктурных проектов, так и прав и возможностей регионов. На всех границах (кроме с ЕС) люди движутся извне на заработки в Россию и важно не пропустить наркотики, урегулировать движение рабочей силы. Относительное равенство развития по обе стороны границы с Казахстаном и Украиной и Белоруссией намного облегчает ситуацию. Но в Прибалтике и на Дальнем Востоке дисбаланс развития очень заметен. В обоих случаях необходимо как улучшение положения местного бизнеса. так и качества инфраструктуры. Сейчас правительством осознана необходимость иметь региональную политику, и создано соответствующее министерство. Какими будут результаты его деятельности, посмотрим, но само по себе уже хорошо то, что различные аспекты региональной политики начали активно обсуждаться.