Можно ли решить национальные задачи размножением бумаг, законов и проектов?
Самое актуальное всегда самое трудное. И наоборот. На сегодня в системе государственного управления самое трудное из всего самого актуального, но пока и самое неудовлетворительное — совмещение двух процессов: бюджетного процесса и планирования прорывных государственных действий.
В истории страны был лучший период. Государственный бюджет тогда выполнял вторичную, обслуживающую роль по отношению к государственному планированию, поскольку плановое производство дохода считалось более продуктивным способом наполнения казны, чем расчет на извлечение прибыли в зависимости от случайных комбинаций внешних обстоятельств. В первое постсоветское время было не до программ, хотя табу на идею государственного планирования никто не накладывал: федеральный бюджет был тощим. На программные амбиции не хватало амуниции. Так было примерно до 2005 года. До этого времени страна числилась реципиентом международного развития и принимала разностороннюю гуманитарную и техническую помощь из-за рубежа. Международным донором Россия стала позже, однако федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации…»,
Двухтысячные годы неожиданно принесли стране невиданный рост мировых цен на отечественное углеводородное сырье и переполнили казну доходами от эксплуатации ее природных ресурсов. Соответственно росли и расходы, однако — без увязки с приоритетами, с нерыночным торгом за ресурсы и размыванием бюджетной дисциплины, с борьбой за строчки в единственном тогда бюджетном программном инструментарии — федеральных адресных программах.
В 2005 году Путин объявил о переходе к государственному программированию — о начале реализации четырех приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса». В 2010 году был объявлен новый переход — к всеобщему планированию в виде государственных программ Российской Федерации. Этот переход должен был привести к тому, что федеральный бюджет на 90% состоял бы из расходов на государственные программы. Чтобы хоть как-то сократить разницу между годовым бюджетом и госпрограммами, которые рассчитывалась на 5−7 лет, перевели бюджет на трехлетний формат.
Прошло еще десять лет, но синхронизации процессов бюджетного и государственного планирования достичь не удалось. При принятии федерального бюджета в Государственной думе перестали тратить время на обсуждение доходов и расходов второго и третьего года, и постатейное финансовое обеспечение государственных программ всякий раз рассматривают как будто в первый раз, без учета результатов исполнения. И опять же всякий раз с трудом ищут объяснение переменам в объемах финансирования мероприятий или просто констатируют их отсутствие.
При трехлетнем планировании еще не было случая, чтобы финансовые планы на второй и третий годы планового периода сохранялись бы такими, какими их утверждали в самом начале цикла. Например, начиная с 2016 года основные характеристики федерального бюджета на третий год планового периода,
Год тому назад при обсуждении проекта федерального бюджета члены правительства были вынуждены согласиться с необходимостью полной переработки государственных программ и преобразования их в комплексные инструменты государственной политики в соответствующих отраслях, включающие меры бюджетной и налоговой политики. Тогдашний первый заместитель председателя правительства Российской Федерации и нынешний министр финансов А. Силуанов признал проблемы с государственными программами, решить которые, на его взгляд, можно, только переформатировав их по примеру национальных проектов. Что и обещано сделать с 2021 года.
Что в итоге? Обещания не исполнятся. Переформатирование не состоится. Напротив, всё еще больше усложнится. Поэтому придется и дальше терпеть «отсутствие показателей или несоответствие их значений показателям указов президента Российской Федерации, несоответствие документам стратегического планирования, неконкретность целей, несогласованность целей и задач, слабовыраженную или заниженную динамику показателей, значительное их количество», около 1500 показателей, как это утверждают в Счетной палате в отношении государственных программ.
Комитет Государственной думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству прямо-таки удивлен, что по сравнению с действующей редакцией паспорта государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» (ГП-15) из внесенного проекта паспорта исключены задачи, направленные на повышение предпринимательской активности и развитие малого и среднего предпринимательства, повышение туристского потенциала Российской Федерации, снижение энергоемкости экономики Российской Федерации, развитие системы государственного стратегического управления, обеспечение организаций народного хозяйства Российской Федерации управленческими кадрами, а также на совершенствование государственной политики в сфере земельных отношений, оборота недвижимости, геодезии, картографии и инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. При этом структура ГП-15 не изменилась и по-прежнему включает в себя 13 подпрограмм и федеральную целевую программу «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014—2020 годы)».
В реализации госпрограмм по-прежнему участвует до 30 соисполнителей, что ставит голову управленческой команды в ситуацию сороконожки, вынужденной постоянно следить за тем, куда пошла двадцать седьмая или тридцать четвертая нога. На практике отсутствует межведомственное взаимодействие и возникает нужда в дополнительных координирующих указаниях всем участникам процесса, которые либо запаздывают, либо отсутствуют вовсе. Есть уникум — госпрограмма «Социальная поддержка граждан», которая предусматривает 43 участника.
Изначальное желание перевести бюджет на программную основу до размера в 90% всего его объема не исполнилось. Расходы на госпрограммы, включая и нацпроекты, составят примерно 75% общего объема расходов федерального бюджета на протяжении всего будущего периода (16, 16,7, 17,6 трлн рублей соответственно в 2021, 2022 и 2023 гг.). Асинхронность государственных программ сохранится и дополнится всё новыми и новыми элементами. Помимо Общенационального плана действий, обеспечивающего восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике, 45 государственных программ, 11 национальных проектов, национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, 95 федеральных проектов, многочисленных федеральных, ведомственных целевых программ и разнообразных по наименованию планов, появились новые индивидуальные программы социально-экономического развития республик Адыгея, Алтай, Калмыкия, Карелия, Тува, Чувашской Республики — Чувашии, Алтайского края, Курганской и Псковской областей как наиболее экономически просевших регионов. Персональными кураторами этих индивидуальных программ являются заместители председателя правительства и федеральные министры, которые окажутся в подчинении у директоров департаментов министерств.
Управленческий перекос заключается в том, что деньги и мероприятия этих индивидуальных программ вмонтированы в подпрограммы самых разнообразных госпрограмм. К примеру, они оказываются подпрограмме «Инвестиционный климат» госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» и в подпрограмме «Развитие промышленной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности» госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», а также в подпрограмме «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России» госпрограммы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» и так далее и тому подобное. Это управленческий нонсенс, так как у каждой госпрограммы свои ответственные исполнители.
В структуре госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» предусматривается реализация пяти национальных проектов: «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт», «Цифровая экономика Российской Федерации», «Демография», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». В четырех госпрограммах: «Развитие образования», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Содействие занятости населения», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» — по четыре нацпроекта.
И наоборот: реализация десяти национальных проектов (программ) и комплексного плана предусматривается в структуре нескольких госпрограмм. Например, реализация национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» предусматривается в рамках девяти госпрограмм, национального проекта «Демография» — восьми, национального проекта «Экология» — шести, национального проекта «Образование» — пяти, национального проекта «Международная кооперация и экспорт» — четырех, национальных проектов «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» — трех госпрограмм.
Отдельные федеральные проекты также реализуются в составе нескольких госпрограмм. Так, реализация федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография» предусматривается в рамках четырех госпрограмм, федерального проекта «Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)» национального проекта «Образование» — трех госпрограмм, федерального проекта «Оздоровление Волги» национального проекта «Экология» — трех госпрограмм.
В свое время А. Силуанов, объяснял невозможность возникновения каких бы то ни было противоречий между госпрограммами и нацпроектами, потому что федеральные проекты как основной структурный элемент национальных проектов свяжет собой и государственные программы. На деле всё оказалось гораздо сложнее. Федеральные проекты получились разностатусными. Например, одни усилия требуются для реализации федерального проекта «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда», и совсем другие и несоизмеримые с ними — для реализации федерального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей».
Пока не ясно, как правительство справится с поручением президента «скорректировать (разработать) при участии Государственного Совета Российской Федерации и представить на рассмотрение Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам национальные проекты, направленные на достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года: а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможности для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация». Контрольный срок — 30 октября — еще не наступил. У правительства еще есть время и для того, чтобы отреагировать на смелые замечания некоторых комитетов Госдумы. Цитирую абзац из заключения одного из них: «Анализ национальных проектов в части ведения комитета показал, что фактически каких-либо новых прорывных мер, направленных на усиление государственной поддержки семей с детьми, вновь не предложено. Инструментарий федеральных проектов состоит из ранее принятых решений». Это особенно досадно констатировать после того, как в Конституцию внесена фундаментальная поправка, предложенная президентом и поддержанная всем народом, — об общенародной заботе о подрастающем поколении.
Бюджетный процесс находится на начальной стадии обсуждения в Государственной думе и Совете Федерации. Было бы правильно оформить принятие федерального закона о федеральном бюджете развернутым постановлением палат о необходимости переформатирования государственных программ, — осуждающим, в том числе, привычки исполнительной власти решать проблемы государства путем размножения бумаг, законов, планов, программ и проектов. И потребовать, чтобы намерение правительства принять решение «О системе управления государственными программами Российской Федерации», предусматривающее синхронизацию подходов к разработке и управлению госпрограммами и национальными (федеральными) проектами, было представлено в Федеральное Собрание еще до завершения бюджетного процесса.
- Супертайфун «Яги» разрушил крышу стадиона перед концертом Канье Уэста
- В бундестаге спросили, знали ли власти ФРГ о планах подрыва «Севпотоков»
- Хуситы заявили об уничтожении американского беспилотника MQ-9 Reaper
- Брат-близнец фигуранта дела «Крокуса» служил в армии РФ и работает в РЖД
- В России растёт число индустриальных парков