Лидеры, бюрократы и самоорганизация: кто удержит власть в малых городах

Гражданско-политические чаяния наших соотечественников смещаются с федерального уровня на региональный; особенно чётко виден этот переход у молодёжи. Даже в патриотизме на первое место выдвигается не Россия, а город, область, округ. Это перекликается с общемировой тенденцией, когда люди пытаются сосредоточить усилия на чём-то близком, дающем относительно быструю отдачу, подконтрольном небольшим и слабо организованным группам. Но готов ли принять народную активность уровень регионов, и в частности малых городов?

Здесь мы встречаемся с противоречивыми сигналами. С одной стороны, местные элиты обсуждают поиск новых «лидеров», поддерживают волонтёрство, пытаются запустить «молодёжные парламенты», территориальные общественные самоуправления или интернет-площадки вроде «активного гражданина» и «моего города». С другой, в 2014 году был введён институт «перераспределения полномочий», позволяющий передавать их от органов местного самоуправления к вышестоящим органам государственной власти субъектов РФ; к 2017 году в большинстве городских округов были отменены выборы мэра (в 2018 году этот процесс стали обращать вспять, но всё равно, по данным Минюста, из 588 округов выборы остались лишь в 65). При этом, по данным Института социологии РАН («Двадцать пять лет…», 2018) 39% граждан считают выборность очень важной, а 41% — скорее важной. Как же в итоге уживаются эти противоположные тенденции?

Социологи Лариса Никовская и Владимир Якимец (Полис, 3,2021) исследовали этот вопрос на примере Костромской и Ярославской областей. Они собрали оценки чиновников, бизнеса, членов некоммерческих организаций и других граждан относительно состоятельности различных муниципальных институтов. Большую их часть считают более-менее рабочими, но недовольство стабильно вызывали такие институты, как отстаивание публичных интересов, здравоохранения (яркий пример передачи полномочий «наверх»), общественных сходов, собраний, защиты собственности, противодействия коррупции и городские Общественные палаты. Особенно выделяются несколько моментов: колоссальный разрыв оценок механизма рассмотрения жалоб и запросов (чиновники на ~70% убеждены в его эффективности, другие категории — в районе 20%), полное отсутствие на горизонте политических партий («спящих» между едиными днями голосования; жалуются даже городские служащие!), слабость общественно-политических движений (исключение — старые НКО, вроде союзов ветеранов или ассоциаций бизнеса; молодые организации почти не получают поддержки или признания, вступая в острую конкуренцию за субсидии).

В то время как половина чиновников склонна оправдывать централизацию власти как упрощающую принятие решений и обеспечивающую преемственность (действительно, в некоторых городах в начале 2010-х мэр мог сменяться чуть ли не каждый год), граждане сетуют на недостаток местных ресурсов и рычагов влияния, отсутствие стимулов для низового участия, привязку инициатив к избирательным кампаниям. Наиболее радикальны представители малого и среднего бизнеса, несмотря на государственные меры по его поддержке. В общем, люди не видят реальных результатов своей деятельности, ощущают недостаток внимания к локальным проблемам. Как ни странно, все группы отмечают потенциал системы органов местного самоуправления, полны надежд. Однако исследователи утверждают, что в малых городах не формируется территориальных сообществ: граждане действуют хаотично, предпочитают прямые встречи с руководством и индивидуальные жалобы, не стремясь создавать даже мелкие организации. Впрочем, единичные положительные примеры подтверждают наличие острого запроса: так, муниципальные власти Красного-на-Волге смогли решить задачу полного информирования населения и привлечения граждан к решению поселковых проблем. Инициатива сверху получает активный отклик.

Социологи Алла Чирикова и Валерий Ледяев (Полис, 2,2021), а также Сергей Асеев и Ярослава Шашкова (там же) поднимают схожую проблему: лидерство в локальных сообществах. Здесь мы встречаем те же противоречия централизации, муниципальной власти и отчуждённой массы граждан. Чиновники регионального уровня упирают на потребность в эффективных исполнителях, муниципального — на лидеров, способных наладить контакт с местными группами, жители — на выражение народных интересов, мобилизацию и формулирование политических программ. В результате если муниципальные элиты и находят компромисс, выдвигая адекватного лидера, то проблема формирования вокруг него команды последователей оказывается нерешаемой. Максимум дело ограничивается 5–7 верными людьми, то есть минимальным ядром, зачастую противостоящим оставшемуся от предыдущих руководителей чиновничьему аппарату и давлению сверху.

Асеев и Шашкова концентрируют внимание на самой активной группе населения — молодёжи. В основном она доверяет лидерам из общественно-политических объединений (в первую очередь молодёжных), меньше — из партий и почти не признаёт представителей муниципальной власти. Сами активисты, потенциально способные получить общественную поддержку, жалуются на закрытость системы управления, а также фиктивность спущенных сверху гражданских инициатив. Эксперты подчёркивают прямое противостояние местных элит и молодёжи, пытающейся выстроить политическую карьеру: у выдвиженцев снизу не хватает ни материальных ресурсов, ни связей, ни опыта обхода бюрократических процедур, чтобы продвинуться. Эта проблема острее в развитых городах и региональных центрах, в которых и запрос на активизм выше. Интересно, что политически нейтральное большинство склонно возлагать ответственность за неудачи на самих молодёжных лидеров, а не систему — в его среде господствует представление о достаточно высокой политической мобильности.

Подобные трения грозят ростом недовольства и недоверия институтам, особенно в и без того менее благополучных регионах. Социолог Наталья Тихонова (Полис, 6,2021), прослеживая динамику представлений о соотношении государственных и индивидуальных интересов, фиксирует резкий рост индивидуалистических политических представлений (приоритет прав человека, низовой активности и т.п.) именно у жителей малых и средних городов, а также рабочих и рядовых работников торговли. Среди них наиболее распространено недоверие партиям, выборам в федеральные органы власти, а также готовность участвовать в митингах и демонстрациях (19%). Социологи Сергей Патрушев, Артемий Кучинов и др. (Социологическая наука и социальная практика, 8,1,2020) в связи с этим отмечают, что в противоположность разъединяющему «участию в политике» гражданский активизм и самоуправление воспринимаются как оппозиционно настроенными, так и лояльными гражданами как однозначно продуктивная и объединяющая деятельность. Тем не менее без регулярного содействия властей подобное понимание гражданской ответственности не развивается; наоборот, растёт (по определению ИС РАН) «квазиполитический инфантилизм», грозящий в критической ситуации обернуться расколом общества.

Хотя технократическо-элитная централизация и может показаться более эффективным управленческим решением, чиновникам сложно самим разделаться с собственными иллюзиями (как показывает приведённый выше разрыв в оценках рассмотрения жалоб и запросов). Несогласие граждан с отменой выборов мэров не вылилось в прямой протест. Но и отпадение народа от органов власти не сулит ничего хорошего, в первую очередь с точки зрения эффективности управления: местные проблемы не решаются (если вообще идентифицируются), команды лидеров не собираются, большой человеческий ресурс пропадает зазря (или становится оппозиционным). Какие-то шаги в сторону низового участия уже сделаны, но им явно не хватает последовательности, внимания, ресурсов. Запрос на локальную политику всё растёт, и ответ на него должен стать стратегической задачей государства.