Ждать ли конца американскому милитаризму? — Foreign Affairs

Американский президентДжо Байден хотел бы, чтобы мир поверил, что США меняются — причем в значительной мере. Так, на Генеральной Ассамблее ООН, заседание которой состоялось в сентябре, он заявил, что Вашингтон больше не страдает безумным увлечением войной и не будет больше относиться к военной силе как к «способу решения любых проблем в мире», пишутЭндрю Басевич иАннель Шелин в статье, вышедшей 15 октября в Foreign Affairs.

Центральное место в послании главы Белого дома занимало признание того, что в последние десятилетия США не относились к военной силе как к «инструменту крайней меры». Напротив, беспорядочное применение военной силы стало отличительной чертой американской внешней политики до такой степени, что в повседневный политический дискурс вошли такие фразы, как «бесконечная война» и «вечные войны». В эту новую эпоху глобальное лидерство США по-прежнему играет важную роль, продолжил Байден, подчеркнув, что отныне США будут вести мир за собой «не только примером своей силы», но и «силой своего примера».

Можно предположить, что американский президент сказал именно то, что он имел в виду. Можно также представить себе, что Пентагон и ведомства разведки США, а также военно-промышленный комплекс — вместе с их союзниками в конгрессе и СМИ — согласятся с главнокомандующим. На этом фоне актуальным остается вопрос, каким образом его взгляды воплотятся в действительности и что это изменит. В этом отношении указание Байдена на силу как на «инструмент крайней меры» отвечает на одни вопросы, но избегает других.

В нем даются общие, но не особо полезные указания относительно того, когда применять силу — не слишком рано, но, предположительно, вовремя, — и вообще никаких указаний относительно того, что могло бы оправдать применение силы. И это в целом позволяет избежать самого важного вопроса: для чего в нынешнюю эпоху нужна вооруженная сила?

Если Байден хочет превратить эту предварительную доктрину в нечто конкретное, ему необходимо строить вокруг нее политику и расходы своей администрации — а не только свои выступления. Например, США должны играть по тем же правилам применения военной силы, соблюдения которых они ожидают от других стран. Вашингтону следует сократить свое военное присутствие по всему миру и пересмотреть выделение в течение следующих нескольких лет $1 трлн на модернизацию своего ядерного арсенала.

Вот некоторые из шагов, которые мог бы предпринять Байден, если он искренне желает дать понять, что США действительно «вернулись» из начатой бывшим президентом США Дональдом Трампом эпохи «Америки прежде всего». Однако простого возврата к статус-кво, который был до Трампа, — благодаря которому он и пришел к власти — недостаточно.

Правила никто не отменял

Если президент серьезно настроен подавать пример, он должен привести США в соответствие с ранее существовавшими нормами, от которых США планомерно отказывались, особенно в годы, прошедшие после терактов 11 сентября 2001 года. Это означает, что Вашингтону следует полностью отказаться от идеи превентивной войны. В своем обращении в Вест-Пойнте в мае 2002 года президент Джордж Буш — младший заявил, что после терактов 11 сентября принципы сдерживания времен Холодной войны потеряли всякий смысл.

«Если мы будем ждать полной реализации угроз, мы будем ждать слишком долго», — заявил тогда президент-республиканец.

Менее чем через год он претворил в жизнь эту так называемую доктрину Буша, вторгшись в Ирак, и последствия этого шага были катастрофическими. В крупном публичном мероприятии, таком как его следующее Послание о положении страны, Байден должен прямо разорвать с доктриной Буша, недвусмысленно восстановив сдерживание как краеугольный камень военной политики США.

Слишком долго одна администрация США за другой воспринимала американскую военную мощь как целесообразное средство решения задач — для свержения режимов, которые считались нежелательными, или для уничтожения предполагаемых террористов и других лиц, которых Вашингтон считал опасными. Байдену следует отказаться от этой фантазии. То, что сегодня у США нет недостатка в иностранных противниках, по крайней мере частично, но ни в коем случае не полностью, объясняется тем, что в прошлом Вашингтон злоупотреблял военной мощью. Какими бы ни были его нынешние трудности с Тегераном и Пхеньяном, едва ли решить их целесообразным образом возможно посредством вооруженного конфликта.

Более того, Байден должен подтвердить приверженность США Уставу ООН, ратифицированному 28 июля 1945 года в Сенате США 98 голосами против двух. Статья 2 устава требует, чтобы все члены «воздерживались в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения» любым «образом, несовместимым с целями Объединенных Наций». Когда было удобно, одна администрация США за другой пренебрегала этим условием. Байден должен подтвердить, что статья 2 применима к США в такой же степени, как и к любому другому государству-члену ООН. И он не должен останавливаться на достигнутом.

Статья 51 Устава делает оговорку в отношении статьи 2. Она признает «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение». Байден должен закрепить самооборону — а не смену режима, построение нации или исключение предполагаемых злодеев из «списка для уничтожения» — в качестве всеобъемлющего обоснования использования военной силы США.

Есть много других возможностей продемонстрировать добросовестность, послав сигнал о готовности соблюдать нормы, которым привержено большинство членов международного сообщества, в частности, соблюдение положений Четвертой Женевской конвенции, ратифицированной Сенатом США в 1949 году, которая определяет коллективное наказание как военное преступление. По этому стандарту экономические санкции США против Кубы и Венесуэлы незаконны и аморальны. Они также оказались неэффективными, и их следует отменить. Как и в случае с самой силой, применение других средств для принуждения должно стать крайней мерой.

Байден должен подтвердить, что США придерживаются Конвенции против пыток, которую сенат ратифицировал в 1994 году, но с которой Вашингтон в значительной степени не считался в годы после терактов 11 сентября. Кроме того, он должен одобрить раздел 2340A раздела 18 Кодекса Соединенных Штатов, согласно которому применение пыток государственными служащими за пределами США является федеральным преступлением. Продемонстрировать отказ США от этой вопиющей практики можно, в частности, если раз и навсегда закрыть тюрьму в Гуантанамо на Кубе.

Байден также должен оказать давление на сенат с целью ратификации нескольких ключевых договоров и международных договоров, включая Конвенцию ООН по морскому праву (1982 г.), Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (1996 г.), Договор о запрещении мин, также известный как Оттавский договор (1997 г.), и Римский статут Международного уголовного суда (1998 г.). Безусловно, американский сенат, расколотый между такими непреклонными поборниками курса своих партий, как Митч МакКоннелл и Чак Шумер, вряд ли возьмется за эти вопросы. Тем не менее, если Байден серьезно настроен привести Соединенные Штаты в соответствие с существующими международными нормами, он, по крайней мере, должен призвать сенат к действию. Жест лучше молчаливого согласия.

Заявления Байдена о «силе примера» звучат бессмысленно, когда Соединенные Штаты продолжают отказываться подписывать или соблюдать ключевые аспекты международного права. Существующую модель поведения США нетрудно расшифровать: Вашингтон склонен выступать против любого международного соглашения, ограничивающего его свободу понукать другими, или же просто закрывать глаза на такие документы. Если Байден относится серьезно к тому, что он говорил на Генеральной Ассамблее ООН, подобный подход должен измениться.

Нечто большее, чем пустые слова

Если слова о том, что США должны вести мир своим примером, — это нечто большее, чем пустая болтовня, глава Белого дома должен подробно описать, что это будет означать на практике. Он может начать с министерства обороны США. Несмотря на свое официальное название, давно уже всем понятно, что целью министерства обороны является не защита, а проецирование американской мощи.

Вооруженные силы Соединенных Штатов готовы противостоять потенциальным угрозам в отдаленных местах, таких как Персидский залив, Восточная Азия и Европа. Как убедительно показали последние два года, угрозы, которые непосредственно угрожают безопасности и благополучию американцев там, где они живут, чаще всего остаются в тени. Для Пентагона это означает, что свобода судоходства в Южно-Китайском море важнее, чем лесные пожары, ураганы, наводнения, пандемии и проницаемые границы здесь, у себя дома, не говоря уже о подавлении периодических восстаний. Решение этих проблем становится обязанностью агентств, чьи бюджеты и ресурсы блекнут по сравнению с тем, что обычно получают вооруженные силы.

Здесь весь вопрос в том, что значит «национальная безопасность». После окончания Второй мировой войны этот термин подразумевал устранение военных угроз путем проведения открытых или скрытых военных действий. В результате Пентагон привык получать львиную долю ресурсов, предназначенных для обеспечения национальной безопасности. Внутри внешнеполитического истеблишмента такое распределение ресурсов, в котором больше всего получает Пентагон, тогда как другие выживают за счет относительных остатков, даже отдаленно не вызывает споров. Байдену следует настаивать на устранении этого дисбаланса, выделяя больше денег таким агентствам, как Береговая охрана, Национальные институты здравоохранения, Лесная служба США и Пограничная служба США, при этом армии, флоту и авиации придется обходиться немного меньшим.

Глубоко заинтересованный в сохранении статус-кво военно-промышленный комплекс будет противодействовать любому отходу от стандартной концепции национальной безопасности. Так что если Байден настроен на перемены, ему придется приложить усилия. Еще неизвестно, готов ли он потратить необходимый политический капитал на борьбу с силами, приверженными существующим договоренностям. Если, например, Байден и против недавнего голосования в палате представителей, устанавливающего новые военные расходы в размере $768 млрд на 2022 год — самый крупный в истории военный бюджет в общей сумме долларов, — он еще не заявил об этом публично.

Сокращение бюджета Пентагона неизбежно имело бы серьезные последствия для конфигурации и дислокации вооруженных сил США. Здесь также есть возможность для Байдена продемонстрировать, что он серьезно относится к классификации силы как к крайнему средству и подчеркивает ненасильственные подходы к обеспечению лидерства. Закрытие одного или нескольких из шести региональных боевых командований США, которые наблюдают за военными операциями США на обширных географических просторах, является хорошей отправной точкой. В этом отношении прежде всего отказаться можно от Южного командования США (SOUTHCOM), которое берет на себя «ответственность» за всю Южную Америку и Карибский бассейн.

Соседи Соединенных Штатов на юге сталкиваются с множеством проблем. Главные из них — экономическая отсталость, хрупкие политические институты, внутренние проблемы, связанные с коррупцией, преступностью и торговлей наркотиками и не в последнюю очередь — изменение климата. Несомненно, Соединенные Штаты должны приложить усилия для решения этих проблем. Но ни одну из них нельзя решить с помощью военных инструментов. Если не считать, что эта командная структура спасает от безработицы того или иного высшего звена армии или флота, SOUTHCOM примерно так же актуален для сегодняшних проблем обеспечения национальной безопасности, как и превращающиеся в пыль огневые точки береговой артиллерии, которые всё еще можно найти поблизости от крупных портов в США.

В более широком смысле администрация Байдена должна также сократить количество своих военных баз США, расположенных в других государствах. В настоящее время их число насчитывает около 750 в более чем 80 странах. С чего начать сокращение военного присутствия США за рубежом? С Европы. Спустя почти восемь десятилетий после окончания Второй мировой войны и примерно через три десятилетия после завершения Холодной войны американским войскам больше нет необходимости размещать гарнизоны в процветающих демократиях, таких как Германия, Италия, Испания и Соединенное Королевство, которые в полной мере способны защитить себя.

Помимо сокращения присутствия американских вооруженных сил, администрация Байдена должна также ограничить экспорт произведенного в США оружия, который в 2020 финансовом году составил $175 млрд США. Также начать можно с сокращения продаж современного оружия Саудовской Аравии, которое в настоящее время превышает $3 млрд в год.

Продолжающаяся модернизация американских ядерных ударных сил также дает возможность отойти от милитаризма и предоставляет шанс перенаправить расходы на оборону на более неотложные приоритеты. Ядерная война (или ядерная катастрофа) по-прежнему является одной из самых непосредственных угроз человечеству. При минимальных публичных дебатах США в настоящее время заняты заменой всей существующей «стратегической триады», состоящей из бомбардировщиков дальнего действия, замещаемых на подводных лодках баллистических ракет и межконтинентальных баллистических ракет наземного базирования. Этот проект, вероятно, продлится до середины следующего десятилетия и будет стоить не менее $1 трлн.

И всё же, как страна, подписавшая Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), США пообещали «вести добросовестные переговоры», ведущие к «ядерному разоружению». Если Байден хочет продемонстрировать, что он серьезно настроен подавать пример, он может подумать о том, чтобы серьезно отнестись к обязательствам США по ДНЯО. Для этого нужно провести ремонт, а не замену ядерного арсенала США.

Точно такого же эффекта можно добиться, если отказаться от возможности нанесения первого ядерного удар, то есть упреждающую атаку с целью уничтожить арсенал противника. Если США дадут обещание не применять ядерное оружие первыми, это не помешает им нанести ответный удар в случае ядерной атаки. Однако это будет сигналом того, что Соединенные Штаты серьезно настроены снять дамоклов меч, который ядерные державы повесили над головой человечества в первые дни Холодной войны.

Новая холодная война?

Лучшим полигоном для претворения в жизнь своих слов Байдена является Китай. Если применение силы действительно является крайней мерой, Байден приложит все усилия, чтобы не допустить, чтобы всё более враждебные отношения США с Китаем превратились в полномасштабное военное соревнование. Позволить, чтобы американо-китайские отношения сконцентрировались на гонке вооружений, сравнимой с той, которая вызвала антагонизм между США и Советским Союзом в 1950-х годах, было бы верхом непродуманности.

Тем не менее, как предполагает недавно объявленное соглашение между Австралией, Соединенным Королевством и США о продаже Австралии атомных подводных лодок, Байден, похоже, склоняется именно в этом направлении. В своем выступлении в ООН американский лидер отметил, что США не «стремятся к новой холодной войне или разделению мира на жесткие блоки». Но дела намного показательнее слов, и пока кажется, что Байден либо считает новую холодную войну как нечто, почти неизбежное, либо приветствует такую перспективу.

В любом случае с учетом нового соглашения о подводных лодках утверждение Байдена о том, что Вашингтон теперь намерен вести мир своим примером, уже не вызывает такого же доверия. Возможно, американский лидер делает ставку на усиление военной мощи союзников США второго эшелона, чтобы сделать Китай более сговорчивым. Если это так, он делает очень большую и рискованную ставку.

В респектабельных кругах фраза «Америка прежде всего» равносильна богохульству. Она восходит к безответственности 1930-х годов и невежеству предшественника Байдена. На самом деле, однако, сохранение Америки на первом месте — сохранение позиции глобального превосходства — долгое время считалось первостепенной задачей внешнеполитического истеблишмента, членом которого является Байден. Представители этого истеблишмента принимают как данность, что Соединенные Штаты должны пользоваться привилегиями и прерогативами, не разрешенными какой-либо другой стране.

Американский народ соглашается, считая такие привилегии и прерогативы чем-то само собой разумеющимся. Возможно, США следует посмотреть на нынешнее время как на возможность переоценить эту подобную убежденность. По крайней мере, политики могут задуматься о том, что дальнейшее злоупотребление военной мощью приведет лишь к растрате того, что осталось от привилегированного статуса Соединенных Штатов.