До отставки Д. Медведева осталось два месяца

Есть одна проблема в рыбной отрасли, которую я не знаю, как решить, — заявил на встрече с рыбопромысловиками Д. Медведев, прилетев на Сахалин, — что считать длиной судна?

Ничего не посоветовали рыбопромышленники, сказав, что у них другие проблемы. Например, у всех рыбодобывающих предприятий истекает срок действия договоров о закреплении квот на вылов на десять лет. Эти договоры должны будут перезаключаться на новый, 15-летний период. Но на подачу заявки отводится всего 20 рабочих дней, а малейшая техническая опечатка в заявке приводит к безвозвратному ее отклонению, даже если она представлена предприятием, которое отработало все десять лет по квоте на вылов. Расчёт квоты непрозрачен, а базовых показателей для расчета нет в открытом доступе.

Капитан промыслового судна должен с точностью до пяти процентов, на глазок, определять вес улова сразу на судне. Допустим, выбран трал, там 100 или 200 тонн. Как с погрешностью в 5% прямо на борту судна, в море, его определить? Почему нельзя проводить этот контроль непосредственно на берегу, когда суда приходят с уловом на берег?

Вместо того чтобы принять решение на месте, раз уж прилетел на Сахалин, премьер повел себя по-иному. Отреагировал по-московски. Обещанием поручить кому-надо с чем-надо разобраться, ему доложить, а решение будет принято в зависимости от доклада. Опять вопрос — почему нельзя было определиться сразу, так как все участники исполнения будущих поручений были на встрече и все слышали?

Концовка стенограммы встречи была ошеломляющая. Цитирую Д. Медведева: «У меня лежит ещё один документ по ТОР (территориям опережающего развития — А. М.). Сейчас я его дочитаю и по итогам нашего сегодняшнего совещания подпишу».

То-есть премьер подписывает, просто дочитав документ.

Кстати, ученые уже обратили внимание на степень неразборчивости подписей и попытались установить, в какой именно точке успешной карьеры сам начальник уже не может ее разобрать.

Об этом открытии написал во вступлении к своей книге Паркинсон, иронизируя над читателями, которым кажется, что мир сравнительно разумен. Особенно над теми, которые полагают, что самые умные и самые дельные из избранных становятся министрами. Не думайте, пишет Паркинсон, что мы хотим отвадить от ученых книг о деловой и административной жизни. Читайте их как чистый вымысел. В одном ряду с романами Хаггарда и Уэллса, сочинениями о космосе или о пещерном человеке книги эти никому не повредят.

Если же воспринимать их как научное пособие, они принесут больше вреда, чем на первый взгляд кажется.

Идеи Паркинсона задали тот угол зрения на отчеты и работу правительства под руководством Д. Медведева, чтобы понять, отчего его кабинет не справился со своими обязанностями, а премьер постоянно жаловался на тяжелейшие обстоятельства его работы из-за их новизны в отечественной или мировой истории.

Чего жаловаться-то на новизну? Не у кого списать? А у Паркинсона?

Закон Паркинсона о том, что чиновники работают друг для друга, а не на результат

Аппараты органов исполнительной власти испытывают большую перегрузку из-за того, что депутаты Государственной думы и члены Совета Федерации, используя право на запрос, вынуждают сотрудников ведомств выполнять за них черновую работу и разрабатывать для них материалы к законопроектным депутатским инициативам.

Отрывают от своих дел правительственных и министерских чиновников депутатско-сенаторские требования-приглашения на «правительственные часы», круглые столы, совещания, заседания комитетов и комиссий, форумы, конференции, брифинги, которым нет числа.

Есть и обратное движение. В исполнительной власти могут подготовить законопроектные материалы, но для сокращения процедуры передать право законопроектной инициативы или просто право подписи под текстами депутату или сенатору. Либо их группам. Этакая чиновничья взаимопомощь.

Теперь ни один закон не может быть принят, если еще на стадии законопроекта его не одобрят в кабинете министров. Законопроекты должны получить положительное заключение или положительный отзыв, если автор законопроекта заинтересован в его принятии. Если этот отзыв отрицателен, то судьба проекта предрешена. Он не станет законом, а будет отклонен. Или снят с рассмотрения «по просьбе автора». Или окажется обреченным на долгое лежание в базе данных.

После первого чтения законопроект подготавливается ко второму, решающему чтению. Роль правительства на этом этапе законотворчества малозаметна, но исключительна. К нему переходит авторство. Не в смысле того, что там писатели, а в смысле того, что там те, кто решает, что такому закону быть, а такому — не быть.

В прошлом году было принято 446 законов. Меньше, чем в каждый год из предшествующих ему лет. За исключением 2016-го, неурожайного, видимо, года.

По сравнению с 2014 годом в 2017 году поставлен рекорд: принято на 110 законов меньше.

Как исполняются все принятые законы, сказать не может никто ни в правительстве, ни в Федеральном Собрании.

И цели такой не ставится ввиду очевидной абсурдности самих попыток ее достижения.

Правда, правительство должно спрашивать с министров и руководителей ведомств за исполнение законов, но не спрашивает.

Законодательство продолжают наполнять новеллы, ни разу не примененные со времени их принятия. На тему содержательных и лингвистических оплошностей в законах написан не один десяток статей.

Не первый год звучат голоса о проблеме эффективности законотворчества и правоприменения, и никак не удается ее решить.

Хотя ответ очевиден — чем меньше законов и чем меньше их принимается, тем проще жить правоприменителям и законопослушным гражданам. Тем полезнее для страны деятельность кабинета министров.

Есть и обратная сторона. В логике Паркинсона. Чем меньше принимается законов, тем они дороже обходятся нашему бюджету.

Посчитаем. Содержание правительства ежегодно обходится налогоплательщикам примерно в 6,5 млрд рублей. В 2017 году один закон обошелся нам в 14,6 млн рублей. А в 2016 году — в 17 млн рублей. На 2,4 млн рублей дороже.

Остается только выяснить, что лучше: больше дорогих законов, которых меньше, или лучше больше дешевых, которых больше.

Почему с законами Паркинсона надо считаться

Потому что они описывают реальную ситуацию.

Есть такой закон — работа заполняет время, отпущенное на нее. Этот закон — квинтэссенция текста регламента правительства Российской Федерации.

Регламент Государственной думы изменялся 45 раз за двадцатилетний период существования. Регламент Совета Федерации, утвержденный пятнадцать лет назад, — 54 раза. Много это или мало, значения не имеет. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации могут отступить от прописанных регламентных норм, временно применив ту, которую тут же и примут в ходе пленарного заседания. А федерального закона о порядке принятия федерального закона не существует. Попытки его принятия были, но неудачные: любой процесс должен иметь режим ручного управления.

Регламент правительства Российской Федерации — особый случай. Его не поменяешь в процессе применения. С момента утверждения последней редакции в 2004 году он изменялся 56 раз и в своем большинстве и наиболее радикальным образом в период, когда председательствовал Д. Медведев.

Именно в этот период в регламент были внесены изменения, фактически обрушающие статью 1 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» о том, что правительство является коллегиальным органом.

Эта статья устанавливает, что правительство — не единоличный орган.

Поправки, внесенные в правительственный устав при Д. Медведеве, скажем мягко, минимизировали принцип коллегиальности, устанавливая необходимость очного обсуждения только в отношении «наиболее актуальных вопросов».

Поправки разрешили правительству Российской Федерации принимать решения без созыва заседаний. Регламент прописывает, что проекты актов рассматриваются заместителями председателя правительства и представляются на подпись или для внесения на заседание правительства.

Фактическая правительственная печать оказалась у посредников — у заместителей премьера.

Неактуальным стало обсуждение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности, объёма выпуска государственных ценных бумаг, вопросов о заключении подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации, распределения финансовых средств, если их размер не превышает 100 млн рублей и др.

Заседания правомочны, если кресла за столом заполнены хотя бы наполовину. Дискуссий не бывает.

Голосование на очных заседаниях правительства, как правило, не проводится. Открывает заседание премьер. Затем докладчик-министр с самоотчетом, который никто не перепроверяет, приглашенный губернатор, как правило, с благодарственными словами в адрес правительства и тоже с самоотчетом, кто-то не из состава кабинета, бывает, что с пожеланиями, курирующий заместитель председателя правительства с репликой, и — принятие заготовленного проекта решения.

Это в том случае, если рассматривается какой-либо тематический вопрос, что происходит далеко не всякий раз.

Треть повесток кабинетных заседаний — о том или ином законопроекте и о субсидиях или трансфертах. Здесь тоже нет дискуссий, поскольку они носят еще более формальный характер. Все предрешено до заседаний. В аппарате.

Не бывает дискуссий и при обсуждении плана законопроектной работы правительства, так как Минюстом этот план собирается из предложений министерств, но никак не сопрягается со стратегией социально-экономического развития России, которая так и не разработана. План утверждается без проведения заседания.

Было бы разумно, если бы накануне обсуждения вопроса о ходе подготовки к весенне-полевым работам премьер лично убедился в положении дел в одной из сельхозпроизводящих губерний подальше от областного центра. Для того, чтобы приобрести критерий для личного мнения: то, о чем будет говорить член правительства, отвечающий за это направление, соответствует действительности или же он лукавит. Обнаружить связь между повесткой заседаний и итогами поездок председателя правительства по стране не удалось.

Тридцать восемь раз заседало правительство в прошлом году

В абсолютном большинстве случаев регламент правительства описывает ситуации, никак не связанные с его деятельностью как коллегии.

38 дней в году правительство работало как коллегиальное. Остальное время правительство не функционировало. Вместо правительства действовали его члены.

Треть из 38 заседаний была посвящена процедурным вопросам, заготовленным аппаратом.

Зато четырежды обсуждался прогноз социально-экономического развития страны на 2018 год и последующие годы.

В апреле были одобрены общие подходы, а базовый вариант проекта сценарных условий был принят за основу.

Через два месяца были одобрены уже сами сценарные условия и зачем-то вновь принят базовый вариант за основу.

В сентябре на заседании правительства был одобрен (опять в основном) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Дальше — прошу внимания — правительство дает поручение Минэкономразвития направить прогноз в Минфин России для его представления Минфином в правительство, но уже в составе приложений к законопроекту о федеральном бюджете на 2018 год. Чтобы в четвертый раз на него взглянуть при обсуждении бюджетного законопроекта.

Это — без комментариев.

Хотя правительство обязано заслушивать министров и других руководителей по исполнению законов, а не о ситуации в отрасли, и давать оценку их деятельности, такого не бывает. В 2017 году не было ни одного отчета об исполнении конкретного закона и ни одной конкретной оценки. Сообщения министров принимались к сведению.

Как это — к сведению? Никак. Без выводов и обобщений. Без коллегиальной реакции. Безразлично.

Деколлегиализации правительства активно способствуют парламентарии из партии, в которой председательствует Д. Медведев. Благодаря им Государственная дума приняла в прошлом году бюджет на три года без правительственных решений в отношении основополагающих документов.

Дело в том, что в соответствии с законодательством бюджет должен быть рассчитан в разрезе государственных программ Российской Федерации. Однако кто-то подсуетился, и в соответствующий раздел закона была внесена запись о возможности бюджетного проектирования на основе не только государственных программ, но и даже на основе их проектов. Эта норма стала правилом, и все госпрограммы были внесены в Государственную думу в форме проектов, подписанных курирующими заместителями министров ведомств, являющихся ответственными исполнителями госпрограмм.

Можно ли как-то исправить правительственную деколлегиальность? Или все сакрально?

Конечно, нет.

Есть способ, как повлиять на работу руководства правительством. Поместить его «за стекло». Постоянно оценивать, сопровождать публичностью каждое действие и каждое решение высшего исполнительного органа. С именами и фамилиями.

Темы для сопровождения прописаны в законах Паркинсона. Там даже про Россию есть.

Про царскую Россию. Она, по мнению Паркинсона, разрушилась из-за того, что правители, на чьем счету нет никаких конкретных преступлений, привели свой народ к катастрофе всем, чего они не удосужились сделать.

Кто будет новым председателем правительства Российской Федерации, решать президенту и Государственной думе. Надеюсь, это будет тот, кто удосужится озаботиться судьбой страны, а не своим имиджем.