Фабрика законов: как строится новая Государственная дума

Двадцать лет назад

Это было двадцать лет назад, когда еще не было в Государственной думе ни VII созыва, ни В. Володина. Не было и закона о том, как пишется и принимается федеральный закон.

Его нет и сейчас, но тогда хотя бы была надежда на то, что такой закон наконец-то появится. Надежду подпитывал законопроект под №97 700 183−2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Его внес президент Российской Федерации в январе 1997 года.

В пояснительной записке к законопроекту он утверждал, что порядок принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов регулируется Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания, но практика доказала: положения Конституции Российской Федерации в силу их общего характера не всегда однозначно понимаются участниками законодательного процесса, что уже неоднократно приводило к правовым коллизиям и затрудняло процедуру принятия законов. Кроме того, регламенты палат Федерального Собрания не в полной мере восполняют конституционные пробелы и не содержат норм, предусматривающих правовые последствия в случае нарушения законодательной процедуры (выделено мной — А.М.).

Законопроект не испарился. Он продолжает находиться на рассмотрении в палате. Прошел процедуру первого чтения. Подготовлен ко второму чтению. Однако, по мнению правового управления Думы, существенно изменился по сравнению с текстом, который был внесен президентом Российской Федерации в Государственную думу.

Прежде всего изменена концепция законопроекта: законопроект, подготовленный ко второму чтению, устанавливает уже не только порядок принятия законов, но и порядок взаимодействия Государственной думы с субъектами права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе, что необоснованно расширяет рамки законопроекта, обозначенные в его названии, и кроме того, вторгается в сферу полномочий органов государственной власти.

Короче говоря, из-за отсутствия закона о порядке принятия его самого образовался тупик, связанный с порядком принятия закона о порядке принятия его самого.

И года не прошло

Регламент Государственной думы был утвержден двадцать лет назад. Тогда внутридумское обсуждение его проекта растянулось на десять месяцев, а принятие заняло четыре с половиной часа и потребовало отдельного пленарного заседания палаты, поскольку пришлось обсуждать 480 новых предложений.

Доклад на заседании делала С. Горячева, заместитель председателя Думы, а сегодня — первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Долгое обсуждение, видимо, связано с тем, что было очень нужно договориться о том, как обустроить законотворческую процедуру, как депутату перейти из одного депутатского объединения в другое.

Лучше будет или хуже, если вместо Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам создать комиссию по бюджету?

Что делать с комитетами, работать в которых депутаты не хотят? Сократить их, комитеты, или снизить минимальные требования к численному составу их членов?

Нужен ли Комитет по Регламенту и организации работы Государственной думы, поскольку справедлива критика, что эффективность законодательной деятельности этого комитета невелика.

Стоит ли предусматривать в проекте Регламента процедуру принятия законопроекта, минуя стадии трех чтений?

Как надо записать, чтобы не депутаты ходили за консультацией в Правовое управление, а юристы — сотрудники аппарата палаты в ускоренном режиме осуществляли правовую и лингвистическую правку депутатского законопроекта?

Как выйти из коллизии, когда после голосования по законопроекту «О государственном регулировании и контроле оборота продукции сексуального характера» депутат заявляет, что голосовал иначе, чем указано в распечатке по итогам голосования?

И так далее и тому подобное.

Регламент был принят, невыясненные вопросы так и остались невыясненными, но приобрели адресата: профильному комитету было поручено решать их в рабочем порядке.

За двадцать последующих лет в Регламент было внесено еще полторы сотни изменений. При Б. Грызлове, руководившем Госдумой восемь лет, усредненно ежегодно вносилось по семь поправок. При С. Нарышкине, председательствовавшем пять лет — по четыре. При В. Володине — 20. И года не прошло.

Автора!

В целом Государственная дума несвободна в наполнении своей повестки: законотворческие идеи и законопроектное право принадлежат каждому депутату в отдельности, но не всем, вместе взятым. Поэтому регламентация депутатской деятельности как совместной работы с другими депутатами очень важна и сама по себе выполняет управленческую функцию. Регламент Думы, как и Совета Федерации, становится ее текстовым эквивалентом.

Должность председателя Государственной думы — конституционная и ключевая в системе разделения российских властей. Можно ли по сути изменений Регламента судить о концепции руководителей палат?

Изменения Регламента Госдумы седьмого созыва, которую недавно возглавил В. Володин, весьма интересны и содержательны.

И даже — удивительны. Так, несколько недель назад статья 107 Регламента была дополнена частью 1.1, которая запретила бесконечно увеличивать число соавторов законопроекта.

Для дела и для граждан безразлично, сколько человек «писали», а вернее — подписывали законопроект. В конечном счете к моменту подписания у президента Российской Федерации он обезличивается и персонализируется лишь номером ФЗ.

Для СМИ число подписантов проекта также значение не имеет. Оно сокращается до одного наиболее звучного имени, как это произошло с законопроектами И. Яровой, хотя часть ее проектов была написана в соавторстве с другими.

Другое дело, когда ты как депутат можешь либо в статье, либо на встрече, либо в автобиографии записать, что являешься автором, например, 64 законопроектов.

Только — автором ли?

Вот пример.

Листая записи на госпортале общественного обсуждения (читать трудновато — там размещено свыше 40 тысяч текстов), натолкнулся на странную, на мой взгляд, запись «разработка прекращена» в отношении законопроекта Минюста России «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности» (ID проекта — 04/13/01−16/00045477, сотрудник, ответственный за разработку проекта — Романов Анатолий Владимирович). Странная эта запись — «разработка прекращена», ведь уточнить понятие политической деятельности поручил своей администрации и Минюсту России президент Российской Федерации. Министерство выполнило поручение и представило проект для обсуждения общественности. Обсуждение как бы стартовало, и вдруг — прекращено, хотя определение понятия политическая деятельность (или по научному — операционализация) действительно необходимо. Однако ларчик просто открывался. Понятно, каким образом этот самый министерский текст вместе с той же самой пояснительной к нему запиской через месяц был внесен на имя председателя Государственной думы в бытность им С. Нарышкина шестью депутатами Госдумы, представляющими фракции всех политических партий. И два абсолютно идентичных текста стали доступны для чтения в разных базах данных: на федеральном портале проектов нормативных правовых актов и в АСОЗД Государственной думы.

«Вдруг» изменился состав его авторов. Более того. Список думских соавторов стал прирастать и другими субъектами права законодательной инициативы. Или, как прописано в той же АСОЗД, «стал дополняться состав инициаторов законопроекта». Хотя, что было бы ближе к истине, стал дополняться субъектами права обладания собственным именем и подписи. Дополнение шло вплоть до утра дня, когда этот законопроект был принят в первом чтении.

Итак, законопроект внесен шестью депутатами. Затем этот полуторастраничный текст был подписан еще 19 его инициаторами. Итого — 25.

Ко второму чтению небольшой законопроект приобрел еще 12 соавторов, поскольку вобрал в себя поправки 11 депутатов и одного члена Совета Федерации, выступивших сообща, в соавторстве, вместе, списком. Итого в общей сложности — 36 субъектов. Точнее — 35, так как один их подписантов поправок был изначально в числе подписантов законопроекта при его внесении.

Возможно, следовало бы обратить внимание на то, что ко второму чтению законопроект № 1 000 884−6, внесенный с названием, проясняющим его концепцию, — «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности» — приобрел новое — «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об общественных объединениях» и статью 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Концепция текста не могла не измениться, поскольку поправки двух отдельных законов концептуально различны, а по отношению к друг другу — равно статусные и не поглощают друг друга. Такое замещение концепции внесенного закона иными смыслами текста во втором чтении, строго говоря, принципиально недопустимо.

Специалисты правового управления Совета Федерации также считают, что в тексте Федерального закона содержится ряд положений, таких например, как «участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме», «публичные обращения», «иные действия, оказывающие влияние на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления», «распространение мнений о принимаемых государственным органом решениях и проводимой им политике», которые носят недостаточно определенный характер.

В конечном счете закон был принят. Вслед за этим событием появилась запись «разработка прекращена» в отношении законопроекта Минюста России. А в Регламенте Государственной думы появилась поправка, ограничивающая численность субъектов права законодательной инициативы.

Продолжение следует.