Узбекистан - ключевая для безопасности Центральной Азии страна: закрытый ситуационный анализ

"Роль Узбекистана и участие России в сфере безопасности в Центральной Азии с учетом меняющейся ситуации в Афганистане" - такова была тема очередного ситуационного анализа, проведенного Общественным фондом Александра Князева и Восточным бюро ИА REGNUM на базе Университета мировой экономики и дипломатии в Ташкенте.

В закрытом экспертном совещании приняли участие Рафик Сайфулин - независимый эксперт, бывший директор Института стратегических и международных исследований при президенте Республики Узбекистан; Алишер Вахидов - директор Дипломатических курсов МИД РУз; Александр Князев - эксперт по Центральной Азии и Среднему Востоку (Россия); Василий Кравцов - эксперт по Афганистану и Пакистану (Россия); Рустам Махмудов - независимый эксперт (Узбекистан); Азат Ирманов - и.о. главного редактора журнала "Экономическое обозрение" (Узбекистан); Акрам Умаров - старший научный сотрудник Академии государственного управления РУз; Ботир Очилов - советник ректора Университета мировой экономики и дипломатии.

Отчет представляет собой обобщенное отражение высказанных мнений и оценок, каждая из которых не обязательно совпадает с мнением отдельных участников ситуационного анализа.

Отчет публикуется ИА REGNUM в сокращенном (преимущественно в рекомендательной части) виде, как и предыдущие из этой серии ["Мнение экспертов: Разделение Афганистана или создание сети военных объектов в Средней Азии?"; "Новая шоковая терапия" - вступление Киргизии в Таможенный союз"; "Необходим "тройственный союз" - Россия, Казахстан, Узбекистан: закрытый ситуационный анализ"; "Угрозы и риски зимы-2013 - весны-лета 2014: закрытый ситуационный анализ"].

Основные вопросы ситуационного анализа рассматривались в двух плоскостях: угрозы и риски внутрирегионального и внутристранового происхождения - с одной стороны, внешние угрозы и риски - с другой, с последующим их комплексным рассмотрением во взаимодействии между собой.

Давая общую оценку состояния региональной безопасности в плане угроз и рисков внутрирегионального происхождения, участники ситуационного анализа сошлись во мнении, что объем факторов нестабильности данного уровня, независимо от внешних, внерегиональных воздействий, является критически высоким.

Внутристрановые ситуации с точки зрения стабильности и развития сложны во всех без исключения странах региона. При этом было отмечено, что в страновом разрезе наибольшее беспокойство вызывают Киргизия и Таджикистан как страны, содержащие наибольший потенциал внутренней нестабильности, актуализирующие и ряд проблематик, способных стать катализаторами широкого регионального конфликта с вовлечением внешних акторов. К такого рода проблематикам в первую очередь можно и нужно отнести существующие де-факто межгосударственные противоречия: погранично-территориальные, межэтнические, водно-энергетические. Хотя с формальной точки зрения уровень межгосударственных противоречий и не выглядит особенно конфликтным, эти противоречия зачастую находятся в латентном состоянии, как, например, межэтнические противоречия, но анализ ситуации последних лет показывает высочайшую конфликтогенность всех названных сфер. В межэтнической сфере это ярко продемонстрировал выведенный пока в латентное состояние киргизско-узбекский конфликт на юге Киргизии 2010 года, в погранично-территориальной - киргизско-таджикский военный, по сути, конфликт в баткенско-исфаринском районе, ярко проявившийся в январе 2014 года, ряд конфликтов на границах КР и РУз. Было отмечено, что, в частности, киргизская сторона в большинстве случаев неохотно идет на конструктивные переговоры с Узбекистаном по урегулированию на границе, решению спорных вопросов, демаркации и делимитации границы. Вялотекущие переговорные процессы не приводят к каким-либо серьезным конструктивным результатам.

В сложившейся ситуации чрезвычайно важным является то, что российская сторона не спешит с оказанием ранее продекларированной военной помощи Бишкеку и Душанбе, которая могла бы способствовать эскалации приграничных конфликтов. Помимо опасности использования новых вооружений в конфликтах между Киргизией и Таджикистаном, есть высокая вероятность его передачи как криминальным и террористическим группировкам, так и оружейной контрабанды в Афганистан. Беспокойство узбекистанской стороны вызывает в этом контексте растущее религиозное влияние, происходящее в государственных, особенно силовых, структурах Киргизии, не всегда основанное на традиционных формах вероисповедания.

Межэтнические конфликты в регионе являются используемым по необходимости инструментарием, не будучи сами по себе основаны на каких-то фундаментальных противоречиях. И если рассматривать их в таком ключе, они относятся к рискам второго плана.

Если погранично-территориальные проблемы пусть и с недостаточной динамикой, но все же понемногу решаются, то водно-энергетические проекты Киргизии и Таджикистана вызывают особое беспокойство в Узбекистане. В частности, это связано и с невнятной позицией Бишкека по поводу проведения международной экспертизы планируемых ГЭС на трансграничной реке (Нарын-Сырдарья) и стремлением к реализации проекта Камбаратинской ГЭС без учета интересов Узбекистана. Отсутствие единых подходов к решению этих проблем создает базу для серьезных конфликтов и на межгосударственном уровне, и эта тематика стремительно актуализируется.

Вероятность дестабилизационных сценариев по типу "арабской весны", украинского "майдана", в частности, в Узбекистане и Казахстане была оценена как практически исключаемая. "Андижанские события" 2005 года показали, как будут реагировать на попытки дестабилизации страны узбекистанские государственные структуры, чтобы не допустить развития событий по "украинскому" сценарию, аналогичный опыт имеет и Казахстан (события в Жанаозене в ноябре 2011 года), есть и другие, менее известные, но характерные примеры.

События на Украине, по общему мнению участников экспертного совещания, означают, что глобальное геополитическое соперничество переходит в стадию достаточно ожесточенной геополитической борьбы между Западом и Россией. Вместо важного участника евразийских интеграционных процессов Россия уже при любом развитии событий получает у своих границ хаотизированное пространство с вероятным переносом нестабильности на пространство СНГ. И если, к примеру, в Узбекистане, по утверждению узбекистанских экспертов, нет внутренних факторов для повторения подобных сценариев, то угроза влияния извне является вполне реальной для всех, включая и Узбекистан. Очередной государственный переворот и последующий межэтнический конфликт в Киргизии в 2010 году создавали серьезные риски для ситуации в Узбекистане. В Киргизии идет динамичный процесс сращивания экстремистских и террористических группировок с организованной преступностью и государственными, включая силовые, структурами. Данные обстоятельства можно было бы отнести к внутренним делам Киргизии, если бы они не содержали в себе потенциал воздействий на соседние страны. Узбекистан же находится в центре региона и для обеспечения его стабильности чрезвычайно важны процессы, происходящие в сопредельных государствах. Участники дискуссии согласились с мнением, что одним из катализаторов в реализации подобных сценариев является фактор коррупции, и это свойственно всем без исключения государствам постсоветского пространства. Социальная защищенность населения, сила и адекватность власти и реальная борьба с коррупцией - три необходимых условия для предотвращения дестабилизационных сценариев с точки зрения внутренних условий каждого государства.

Использование религиозного фактора в дестабилизации региона внешними силами присутствует в региональных процессах, но в том, что касается Узбекистана, было подчеркнуто: этот фактор - управляемый, подконтрольный, в отличие от некоторых соседних стран и других регионов. Но и в этой проблематике возникает вопрос о влиянии ситуации в соседних странах, в той же Киргизии есть регионы, просто не контролируемые силовыми структурами республики и находящиеся под мощным воздействием радикальных религиозных движений и течений. Любой уровень закрытия границ при этом не является панацеей, деструктивные воздействия в любом случае способны просачиваться через пограничные препоны и являются, таким образом, угрозами трансграничного характера. Опасной ситуация в этом плане остается и ситуация в Таджикистане, с учетом влияния из соседнего Афганистана. Религиозная ситуация требует постоянного мониторинга и принятия в необходимых случаях контрмер, в чем заслуживает внимания опыт Узбекистана.

В целом, религиозный, водно-территориальный, погранично-территориальный и межэтнический факторы могут по отдельности или в различных комбинациях стать "спусковыми крючками" более общих конфликтов, более широкой дестабилизации, в случае заинтересованности тех или иных внешних сил, использующих политические силы в странах региона, в случае необходимости.

Каждая страна региона имеет собственные проблемы, есть межстрановые проблемы, но они становятся критическими только при воздействии внешнего фактора. В мире налицо кризис экономической парадигмы и следствием этого кризиса является реализация обновленной "Большой игры", что можно наблюдать на событиях в огромной цепи государств от Африки до Южной Азии. Для Центральной Азии фактором такого воздействия, безусловно, и уже исторически является Афганистан.

Развитие ситуации в Афганистане и ее воздействие на регион в сценариях, озвученных экспертами, подлежит, прежде всего, постоянному мониторингу, поскольку динамика изменений требует отказа от следования раз и навсегда сделанным оценкам. Эскалация афганского конфликта будет только нарастать, включая и экстраполирование конфликтности на Узбекистан и другие страны региона. В краткосрочном и среднесрочном измерениях реагирование на угрозы и риски для сопредельных стран требует и внесения постоянных корректив в принятии контрмер. Участники экспертного совещания сошлись в мнении, что с точки зрения развития ситуации в Афганистане и безопасности региона в обозримой перспективе значение предстоящих президентских выборов минимально. Результаты предстоящих выборов никак принципиально не повлияют на ситуацию, как в самом Афганистане, так и в его региональном окружении, являясь лишь предметом конкуренции внутриафганских политических группировок, и способны оказать воздействие на те или иные, преимущественно локальные, события и процессы лишь в тактических измерениях. В худшем из сценариев, президентские выборы только усугубят межэтнические и иные внутриполитические, межрегиональные противоречия в Афганистане. Любая попытка создания сильной президентской власти в Афганистане мгновенно вступит в антагонистическое противоречие с традиционными нормами управления афганским обществом. Любой афганский президент должен находиться в постоянном поиске компромиссов с региональными лидерами и полевыми командирами.

В этих условиях Афганистан будет продолжать оставаться важнейшим плацдармом для базирования террористических структур. Активность транснациональных террористических группировок, базирующихся в Афганистане будет только нарастать. Наибольшее беспокойство для стран Центральной Азии и транзитно для России вызывает их концентрация в ряде северных провинций Афганистана, в частности в Кундузе, где они пользуются поддержкой группировки "Хезбе Исломи" Гульбетдина Хекматиара, в Бадахшане, а также в северо-западных провинциях (Фариаб, Бадгиз). Обращает на себя внимание и перманентно происходящее смещение многих из данных формирований из зоны афганско-пакистанской границы на север, к границам Центральной Азии. Их цели и задачи в настоящее время либо не до конца определены, либо время их использования в регионе пока не наступило. В ситуации их активизации, исходящие угрозы со стороны этих группировок, естественно, повлекут противодействие со стороны соответствующих государственных структур сопредельных стран и, что касается Узбекистана, способность к адекватным контрмерам в Узбекистане не вызывает сомнений. Неопределенность сценариев их задействования в качестве контрмер подразумевает в таком случае лишь известный набор средств: готовность стран региона к антитеррористической деятельности, общее усиление обороноспособности. Имеющиеся данные по международному обмену группами боевиков: участие пакистанских талибов, туркменских групп в войне в Сирии [здесь и далее квадратными скобками обозначены сокращения - ИА REGNUM], ряд других, как и динамика этих передвижений заставляют относиться к этому явлению с повышенным вниманием... [...]. Отдельным вопросом является ситуация в афганском приграничье на туркменском направлении. В частности, в ряде провинций (Батгиз, Фариаб) действуют этнические туркменские группировки "талибской" направленности, так называемые "туркменские джамааты", в среде которых ведутся разговоры и о предъявлении территориальных претензий к Туркмении в районе Мары и Серахса [...].

В рамках этой проблемы обращает на себя внимание совместная активность двух государств - Пакистана и Саудовской Аравии, чрезвычайно активизировавшихся как в Афганистане, так и в странах Центральной Азии, в том числе - через поддержку террористических организаций и распространение нетрадиционных религиозных течений [...]. В определенных кругах этих стран акцент в региональной политике делается именно на Узбекистан как на страну, воздействие на которую облегчает задачи распространения влияния на весь центральноазиатский регион [...].

Прогнозы по развитию наркопроизводства и наркотрафика также не внушают оптимизма, эта проблема остается более чем актуальной для всех стран Центральной Азии и для России. Предполагаемое усиление центробежных процессов в Афганистане влечет за собой еще меньшую контролируемость афганской территории центральной кабульской властью и афганскими антинаркотическими структурами, что создает простор для наращивания производства, переработки и нелегального экспорта опиатов и их производных. "Успешный бизнес не бросают", - отметил один из участников ситуационного анализа. По солидарному мнению ряда участников экспертного совещания, состояние наркопроизводства в Афганистане вышло на такой уровень, когда им управляют рыночные законы и те или иные снижения объемов производства опиатов могут диктоваться в основном кризисами перепроизводства и конъюнктурой на соответствующем мировом рынке.

Система региональной безопасности региона в настоящее время отсутствует. Есть отдельные элементы, есть участие систем и блоков, охватывающих более широкое географическое пространство и лишь частично затрагивающих Центральную Азию (НАТО, ОДКБ, ШОС), но о собственно региональной системе говорить не приходится. Создание такой системы является чрезвычайно актуальным, если исходить из реалистических оценок всего комплекса угроз и рисков для стабильности и развития региона.

Вероятность участия КНР в вопросах безопасности Центральной Азии при различных вариантах развития ситуации в краткосрочной и среднесрочной перспективе маловероятно. В случае возникновения серьезных конфликтных зон, даже военного характера, Китай будет придерживаться своей традиционной стратегии - отказа от прямого участия, оказания лишь непрямой помощи (финансовой, военно-технической, политико-дипломатической). Экономическая экспансия останется доминирующим инструментом реализации китайских интересов в регионе.

Формы и степень участия США/НАТО в обеспечении региональной безопасности Центральной Азии будут определяться исключительно, исходя из собственных интересов США и стран-членов НАТО, независимо от реальной региональной ситуации и интересов региональных стран. Смещение глобальных интересов внешней политики США на АТР, финансовый кризис и ряд других факторов позволяют предполагать, что уровень прямой задействованности США и европейских стран в центральноазиатском регионе вряд ли превысит существующий уровень. Но это не исключает активности в сфере военно-технического сотрудничества и использования "мягкой силы" для реализации существующих интересов США и стран-членов НАТО, в частности, в вопросах контроля/воздействия на такие сферы как энергетика и трансконтинентальные коммуникации, а также в конкурентных вопросах влияния в регионе с Россией и КНР. Более того, передислокация военных сил в Афганистане может стать поводом для усиления военного присутствия США в регионе, что повлечет за собой усиление напряженности в российско-американских отношениях уже на центральноазиатском пространстве, особенно известных событий вокруг Сирии и Украины. Можно ожидать попыток выдавливания российского присутствия в Киргизии, усиления присутствия в Узбекистане, столкновения интересов США и РФ в Таджикистане, попыток вхождения экономическими интересами и военным присутствием в Туркмению. Участвовать в урегулировании любых конфликтов в регионе ни США в отдельности, ни с участием НАТО, в любом случае не будут [...].

Возможности ОДКБ как элемента обеспечения региональной безопасности были оценены экспертами преимущественно критически. При этом было подчеркнуто, что ОДКБ по-прежнему никак не проявляет себя как некое цельное институализированное образование, оставаясь простой суммой двусторонних отношений между Россией и другими странами-участницами. Это обстоятельство являлось одним из главных мотивов приостановления Узбекистаном своего членства в этой организации, сохраняющего военное сотрудничество на двусторонней основе отдельными странами, входящими в ОДКБ. В рамках этой структуры заметен процесс более узкой интеграции, но на центральноазиатском направлении это заметно лишь применительно к Казахстану. Любое отраслевое интеграционное объединение подразумевает хотя бы относительную равновеликость, поэтому Киргизия и Таджикистан в ОДКБ остаются преимущественно иждивенческими сторонами, не играя принципиальной роли в формировании потенциала организации [...].

Повышенный интерес участников ситуационного анализа вызвал вопрос о "слабых звеньях" и системообразующих сегментах региональной безопасности. Было высказано мнение, что наиболее уязвимым звеном в сфере региональной безопасности является Киргизия с ее перманентно нестабильной ситуацией, недопустимой слабостью государственных институтов, разнонаправленными интересами киргизской политической элиты (даже в той ее части, которая находится в настоящее время у власти), непредсказуемостью и возможностями использования территории этой республики для переноса нестабильности на сопредельные страны. Центробежные процессы в Киргизии, основанные на опыте двух антиконституционных государственных переворотов уже непринципиально зависимы от внешних воздействий и во много способны воспроизводиться на основе внутренних причин [...]. В меньшей степени к подобного рода лакунам безопасности общим мнением всех участников экспертной дискуссии был отнесен Таджикистан, где важным фактором конфликтности продолжают оставаться межрегиональные противоречия во многом подпитываемые извне [...]. В Туркмении из вызывающих наибольшее беспокойство в плане сохранения стабильности вызывают беспокойство обостряющиеся противоречия между племенными группировками текинцев и иомудов, а также между родами текинцев... [...].

Проблемы есть и в Узбекистане, и в Казахстане, считавшемся еще сравнительно недавно оплотом региональной стабильности, однако ситуация в этих странах принципиально иная. В Астане и Ташкенте существуют как понимание сущности происходящих дестабилизирующих процессов, так и возможности противодействия им. В кругах принятия политических решений в Казахстане, и в Узбекистане осознана и ответственность за безопасность и стабильность всего региона, что превращает две эти страны в обязательные сегменты любой из формируемых систем региональной безопасности. Политические элиты Узбекистана и Казахстана наиболее предсказуемы и в вопросе транзита, преемственности власти в своих странах, они исключают дестабилизирующие, неконституционные сценарии и доминирующий вектор угроз безопасности для этих двух стран направлен извне.

В силу подобной дифференциации стран региона по степени состоятельности самого института государственности, понятно, что никакая эффективная система региональной безопасности невозможна без участия Узбекистана и Казахстана. Но именно Узбекистан является ключевой страной в сфере безопасности с точки зрения национальных интересов всего региона и России - это аксиома.

В обсуждении состояния узбекистанско-российских двусторонних отношений в сфере безопасности и их потенциала узбекистанскими участниками ситуационного анализа была подтверждена приверженность Узбекистана к развитию исключительно двусторонних отношений (и не только с Россией). По мнению узбекистанских участников ситуационного анализа, Россия была, есть и остается на долгосрочную перспективу важнейшим из партнеров Узбекистана. Под эти отношения создана достаточно фундаментальная правовая база - Договор о стратегическом партнерстве между Республикой Узбекистан и Российской Федерацией от 16 июня 2004 года, развивающий его Договор о союзнических отношениях между РУз и РФ от 14 ноября 2005 года, ряд других документов. Но существует высокая востребованность в более четком определении российской политики в регионе в целом, включая и Узбекистан, которая позволила бы и странам региона точнее расставлять акценты в своих внешнеполитических приоритетах и соответствующих стратегиях.

В отличие от многосторонних форматов в рамках региональных организаций (в частности, ОДКБ) двустороннее взаимодействие между Узбекистаном и Россией позволяет решать возникающие проблемы быстро, в необходимой степени оперативно и эффективно. Узбекистан выбрал для себя тактику осторожного отношения к любым многосторонним форматам: примеры участия Белоруссии и, особенно, Казахстана в Таможенном союзе, помимо многих позитивных трендов, влекут и значительное число негативных проявлений, что, в свою очередь, влечет за собой внутристрановую социальную напряженность, включая и рост национализма. Любая форма интеграции должна опираться на оценки экономической и внутриполитической конъюнктуры в каждой из участвующих в процессе стран, учитывая особенности каждой. Ставка на приоритет двусторонних отношений, сделанная руководством РУз, наиболее оптимальна, она оправдывает себя в полной мере, чего нельзя сказать относительно многосторонних форматов.

В значительной степени определяющей характер отношений со странами региона, и с Узбекистаном в частности, является проблема наркотрафика. Эта проблема является чувствительной и в двусторонних отношениях РФ и РУз, что выражается (при всем имеющемся плодотворном сотрудничестве) в недостаточности существующей двусторонней правовой базы в этой сфере [...]. Актуализация этого вопроса неминуемо сказалась бы позитивно и на общем состоянии российско-узбекистанских отношений, на активизации отношений по целому ряду других направлений [...].

Участниками экспертного совещания было отмечено, что вопреки многим сложившимся стереотипам, экспертное сообщество Узбекистана является открытым к диалогу и взаимодействию с экспертами из других стран, включая и выработку рекомендаций для принятия политических решений как в Узбекистане, так и в России. Не вполне нормальной и недостаточно эффективной является ситуация, когда в своей политике в сфере безопасности Россия опирается в первую очередь на структуры ОДКБ, лишь дополняя их двусторонним сотрудничеством с Узбекистаном. Комплексная и эффективная система безопасности может и должна быть основана во взаимодействии главных региональных игроков, каковыми, без сомнения, являются Узбекистан и Казахстан (этот вопрос детально рассматривался в одном из предыдущих ситуационных анализов, см: Необходим "тройственный союз" - Россия, Казахстан, Узбекистан: закрытый ситуационный анализ).

В интересах развития всего региона и в национальных интересах России было бы большее, нежели существующее, сотрудничество Ташкента и Москвы. Необходимы новые импульсы взаимодействия, которые были бы полезны как для Узбекистана, являющегося ключевой страной в Средней Азии, так и для России, для которой стабильность в регионе является фактором собственной национальной безопасности и развития.

Предыдущие ссылки:

1. Мнение экспертов: Разделение Афганистана или создание сети военных объектов в Средней Азии?

2. "Новая шоковая терапия" - вступление Киргизии в ТС: закрытый ситуационный анализ

3. Необходим "тройственный союз" - Россия, Казахстан, Узбекистан: закрытый ситуационный анализ.

4. Угрозы и риски зимы-2013 - весны-лета 2014: закрытый ситуационный анализ.