Нынешний миропорядок не нужен никому, даже самим США — Foreign Affairs

Современный мир находится между международными порядками, он бесконтрольно движется по течению. В последний раз международная система последовательным образом отвечала на транснациональный вызов в апреле 2009 года, когда после финансового краха 2008 года на лондонском саммите G-20 лидеры этих стран предприняли шаги, чтобы предотвратить новую Великую депрессию и стабилизировать глобальную банковскую систему. Нынешние меры, направленные на борьбу с изменением климата, с метастазирующим долговым кризисом в развивающихся странах и с пандемией COVID-19, можно назвать исключительно жалкими, пишет бывший советник премьер-министра Индии по национальной безопасности Шившанкар Менон в статье, вышедшей 3 августа в Foreign Affairs.

Такое печальное положение дел связано с тем, что всё меньше и меньше стран, включая те, которые построили прежний международный порядок, похоже, хотят его поддерживать. Соединенные Штаты возглавили два порядка после Второй мировой войны: кейнсианский, который не проявлял чрезмерного интереса к тому, как государства управляют своими внутренними делами в биполярном мире Холодной войны (таким образом, социалистическая Индия могла быть крупнейшим получателем помощи Всемирного банка в 1950-х, 1960-х и 1970-х), а после Холодной войны — неолиберальный в однополярном мире, игнорирующий национальный суверенитет и границы там, где это нужно.

Оба порядка провозглашали себя «открытыми, основанными на правилах и либеральными», отстаивающими ценности демократии, так называемого свободного рынка, прав человека и верховенства закона. В действительности они опирались на доминирование и императивы военной, политической и экономической мощи США. На протяжении большей части периода, последовавшего за распадом Советского Союза, большинство держав, включая усиливающийся Китай, в целом поддерживали порядок, возглавляемый США.

Однако как показали последние годы, такое положение вещей осталось в прошлом. Крупные державы демонстрируют то, что можно назвать «ревизионистским» поведением, преследуя собственные цели в ущерб международному порядку и стремясь изменить сам порядок. Часто ревизионизм принимает форму территориальных споров, особенно в Индо-Тихоокеанском регионе: на ум приходят трения Китая с его соседями Индией, Японией, Вьетнамом и другими прибрежными странами Азии.

Специальная военная операция России на Украине стала нарушением международных норм и еще одним доказательством против убежденности в том, что Россия может найти удобную роль в рамках возглавляемого США порядка в Европе. Ревизионизм также проявляется в действиях множества других держав, включая всё больший скептицизм в отношении свободной торговли в Соединенных Штатах, наращивание военного потенциала в некогда пацифистской Японии и перевооружение Германии. Многие страны недовольны миром, каким они его видят, и стремятся изменить его в свою пользу. Эта тенденция может привести к более скупой и спорной геополитике и наиболее мрачным глобальным экономическим перспективам. Адаптация к миру ревизионистских держав может стать определяющей задачей на ближайшие годы.

Ревизионисты здесь, там, везде

Немногие крупные державы мира довольны существующим международным порядком. Как единственная глобальная сверхдержава, Соединенные Штаты привержены расширению внутренней повестки дня президента Джо Байдена под девизом «Не только восстановим мир, но и сделаем его лучше» (Build Back Better World). Само название программы указывает на то, что порядок, в котором Соединенные Штаты столь успешно руководили более полувека, нуждается в улучшении. Внешнеполитический истеблишмент в Соединенных Штатах кажется расколотым линиями разлома, разделяющими тех, кто проповедует современную форму изоляционизма и сдержанности, и тех, кто предпринял идеологические поиски разделения мира между демократиями и автократиями.

Соединенные Штаты отвернулись от созданных ими же международных институтов, таких как Организация Объединенных Наций и Всемирная торговая организация. Они отказались от своих же обязательств по свободной торговле, не став заключать такие соглашения, как договор о Транстихоокеанском партнерстве. В Вашингтоне ожесточились: на горизонте замаячили великие державы: не только Китай, но и Россия, которая во многом была изгнана из международного порядка, пытавшегося переделать его по образу и подобию Запада.

Самым большим выгодополучателем глобализированного порядка во главе с Соединенными Штатами стал Китай. Теперь он хочет, по словам председателя КНР Си Цзиньпина, «занять центральное место». Пекин явно стремится изменить баланс сил в Азии и укрепить позиции Китая в международных делах. Но китайскому руководству еще предстоит представить альтернативную идеологию, которая привлекла бы других или придала бы легитимность их стремлению к господству: влияние Китая оспаривается даже в непосредственной близости от его границ.

Китай сталкивается с целым рядом серьезных проблем и дилемм безопасности, включая будущее Тайваня и территориальные споры с Индией и Японией. Эти споры являются следствием тех шагов, сделав которые Китай нарушил баланс региональных и глобальных сил. В совокупности напористые действия Китая с 2008 года ясно показывают, что Пекин стремится изменить мировой порядок.

Со своей стороны, Россия так и не вписалась в глобальный порядок, в который западные державы пытались втиснуть ее сразу после окончания Холодной войны. Напротив, Москва не может смириться со своим упадком и ослаблением своего влияния после распада Советского Союза. Спецоперация на Украине — лишь последнее выражение этого чувства недовольства, которое побуждает Россию сотрудничать с Китаем, чтобы подорвать глобальное лидерство США и попытаться встряхнуть Европу, где российская мощь по-прежнему имеет значение как в экономическом, так и в военном отношении.

Спецоперация на Украине побудила канцлера Германии Олафа Шольца объявить, что мир достиг Zeitenwende, или поворотного момента. В течение десятилетий являвшаяся экономическим центром с ограниченными политическими амбициями Германия теперь берет на себя более напористую роль в региональных и международных делах, стремясь нарастить свои вооруженные силы, вооружить Украину и пересмотреть свои важные отношения с Китаем и Россией. Страх быть брошенным, который вызвало у союзников США, таких как Германия и Япония, правление президента Дональда Трампа, побудил многих из них усилить свои возможности в области безопасности.

Япония переоценила свою роль в регионе и мировом порядке благодаря подъему Китая. Япония находится в процессе перехода от ориентированной на экономику, пацифистской и следующей политике невмешательства державы, обремененной наследием Второй мировой войны, к гораздо более нормальной стране, заботящейся о собственных интересах безопасности и играющей ведущую роль в Индо-Тихоокеанском регионе. Синдзо Абэ, недавно убитый бывший премьер-министр, воплотил и сделал возможным этот сдвиг, который теперь пользуется всё большей общественной поддержкой.

Заявление Японии о приверженности принципу свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона, четырехстороннему диалогу по вопросам безопасности (партнерству с Австралией, Индией и Соединенными Штатами) и другим инициативам проистекает из того, что США могут посчитать необходимым начать уделять первостепенное внимание внутренним проблемам в ущерб отношениям с международными партнерами. Индия, которая приняла и извлекла выгоду из либерального международного порядка во главе с США после Холодной войны, остается неудовлетворенным членом. Ее стремление получить постоянное место в Совете Безопасности ООН является наиболее наглядным примером стремления Нью-Дели иметь большее влияние в международной системе, соразмерное ее экономическому и геополитическому весу.

Страны теряют веру

Если крупные державы питают сомнения относительно порядка, основанного на правилах, то более слабые страны неуклонно теряют веру в легитимность и справедливость нынешней международной системы. Это, безусловно, относится к странам Глобального Юга. Они видели, как ООН, Международный валютный фонд, Всемирный банк, Всемирная торговая организация, G-20 и другие не смогли решить вопросы развития и, что более важно, преодолеть долговой кризис, от которого страдают развивающиеся страны — кризис, усугубленный пандемией COVID-19 и продовольственным и энергетическим дефицитом, вызванным конфликтом на Украине. По данным МВФ, более 53 стран сейчас находятся под угрозой серьезного долгового кризиса.

Эта недавняя история экономических неудач усугубляется тем, что только в этом столетии имели место серийные вторжения, интервенции, попытки смены режима и тайное вмешательство, организованное крупными державами. Спецоперация России на Украине — лишь самый недавний и вопиющий пример такого нарушения национального суверенитета, однако подобные действия совершают многие западные державы. Такое поведение заставило многие развивающиеся страны чувствовать себя еще более незащищенными и сомневаться в международном порядке.

Происходит разрушение доверия к основам этой системы. Если несколько лет назад введение экономических санкций или проведение военных действий против отдельных стран выносились на утверждение в Совет Безопасности ООН или других многосторонних форумов, то теперь режимы санкций и военное вмешательство полагаются на силу США или Запада в своей эффективности. Из-за этого международные институты потеряли свою эффективность.

Из-за того, что международное право не ограничивает действия сильных мира сего, легитимность этих институтов неуклонно снижается. Давно установленные нормы начинают разрушаться. Примером этой ситуации может выступать повышенную вероятность распространения ядерного оружия в Северо-Восточной Азии, где японские лидеры более охотно обсуждают приобретение атомных подводных лодок и возвращение американского ядерного оружия в регион.

Опасный мир

В международные отношения вкрадывается своего рода анархия — не анархия в строгом смысле этого слова, а скорее отсутствие центрального организующего начала или гегемона. Ни одна держава не может диктовать условия существующего порядка, а крупные державы не придерживаются четкого набора принципов и норм; трудно установить правила дорожного движения, когда так много стран идут своим путем. И на словах, и на деле Китай и Россия сегодня ставят под сомнение основные аспекты западного либерального порядка, особенно его нормы, касающиеся универсальных прав человека и обязательств государств.

Они используют принцип государственного суверенитета как оправдание для совершения действий по своему усмотрению, стремясь установить новые правила в таких областях, как киберпространство и новые технологии. Но они пока не предлагают альтернативы или такой, которая была бы достаточно привлекательной для других. Действительно, их обращение со своими соседями — на Украине, в Южно-Китайском и Восточно-Китайском морях, а также на границе Индии и Китая — предполагает подавляющую зависимость от жесткой военной и экономической силы в ущерб нормам и институтам.

Точно так же ошибочно сегодня видеть в еще одной холодной войне, определяемой резкой биполярностью двух блоков, борьбу «свободного мира» и царства «автократий». Трансатлантический союз укрепился, и Китай, и Россия, кажется, объединились в союзе против Запада, но это далеко не новая холодная война. Некоторые демократии всё больше проявляют черты автократических государств. Реакция мира на конфликт на Украине и санкции Запада в отношении России показывают, что вне трансатлантического альянса единого блока нет.

Экономическая взаимозависимость Китая и США не имела прецедента в период Холодной войны, когда главные противники находились на противоположных полюсах. Кроме того, нет эквивалента идеологическим альтернативам, представленным соперниками по Холодной войне, Соединенными Штатами и Советским Союзом; сегодня нет ничего похожего на привлекательность коммунизма и социализма для развивающихся стран в 1950-х и 1960-х годах. Центр этого нового авторитаризма Китай не предлагает идеологической или системной альтернативы, а привлекает другие страны финансовыми, технологическими и инфраструктурными обещаниями и проектами, а не принципами.

Напротив, геополитика становится более раздробленной и менее связной. Мир ревизионистов — это мир, в котором каждая страна идет своим путем. Глобализованная мировая экономика распадается на региональные торговые блоки с попытками частичного разделения в сферах высоких технологий и финансов и всё более ожесточенной борьбой между державами за экономическое и политическое первенство. В процессе возникает гораздо более опасный мир.

Механизмы адаптации

Государства должны научиться справляться с этим миром ревизионистских держав, миром между порядками и готовиться к неопределенному будущему. Одно из решений — обратиться внутрь себя. Китай, Индия, Соединенные Штаты и другие страны пошли на эти шаги в последние годы, подчеркивая уверенность в своих силах в той или иной форме: китайская модель «двойной циркуляции», обещание Байдена «сделать лучше, чем было», и приверженность Индии при премьер-министре Нарендра Моди стремиться к атманирбхарте, уверенности в своих силах. В то же время, когда они хотят стать более независимыми экономически, государства также хотят быть более безопасными в военном отношении. Все крупные державы стремились расширить свой оборонный и ядерный потенциал. Глобальные расходы на оборону впервые превысили 2 триллиона долларов в 2021 году, несмотря на экономические последствия пандемии COVID-19.

Еще один ответ миру ревизионизма — создание государствами специальных коалиций. В последнее десятилетие появился целый ряд плюрилатеральных и многосторонних соглашений, включая Четырехсторонний диалог по безопасности, БРИКС, Шанхайскую организацию сотрудничества и группу I2U2, в которую входят Индия, Израиль, Объединенные Арабские Эмираты и США. Каждая проблема, кажется, рождает новую аббревиатуру. Эти объединения целесообразны и служат определенным целям, и хотя они могут помочь укрепить определенные двусторонние отношения, они и близко не могут считаться аналогами более жестких союзов или блоков эпохи Холодной войны.

Неизбежно, что многие средние и малые державы будут преодолевать разногласия и стремиться уравновесить свои связи с более крупными державами. Ответ Ассоциации государств Юго-Восточной Азии на все более острые разногласия между Соединенными Штатами и Китаем и укрепление связей Израиля с суннитскими монархиями в странах Персидского залива посредством Авраамических соглашений являются примерами этой тенденции. Совсем недавно многие африканские, азиатские и латиноамериканские страны, имеющие прочные связи с Западом, сопротивлялись присоединению к санкциям против России после начала спецоперации на Украине. Такое уравновешивающее и направленное на поиск надежных гарантий поведение будет способствовать поиску решений местных проблем на местном уровне, будь то в форме региональных экономических и торговых соглашений или путем переговоров на местном уровне для решения политических споров.

Однако действия на местном уровне недостаточны для решения крупных глобальных проблем. Можно взять, к примеру, долговой кризис. Дефолт по долгам Шри-Ланки и экономический кризис привели к тому, что островное государство стало полагаться на соседей по субконтиненту, а Индия предоставила продовольствие и топливо, а также кредит на сумму $3,8 млрд. Крупные иностранные кредиторы, в том числе в Китае и на Западе, еще не реструктурировали долг Шри-Ланки. В течение многих лет богатые страны отказывались реагировать на призывы реструктурировать или списать долги развивающихся стран, балансирующих на грани дефолта. Маловероятно, что кто-то предложит развивающимся странам-должникам мягкую посадку. Могут последовать новые итерации краха Шри-Ланки. По сути, мир ревизионистов — это мир между порядками, где великие проблемы эпохи — неравномерное развитие, изменение климата и пандемии — не решаются.

Полная неопределенность

Когда старый порядок распадается, а новый рождается в муках, преимущество принадлежит государствам, которые ясно понимают баланс сил и имеют представление о совместном будущем порядке, служащем общему благу. К сожалению, возможности многих крупных держав уменьшились, и многие из их лидеров не проявляют особого интереса к иностранным делам, урегулированию кризисов или решению транснациональных проблем именно тогда, когда широко распространенный ревизионизм делает кризисы более вероятными и опасными.

В результате своей противоречивой внутренней политики ни одна из значительных ревизионистских держав, каждая из которых желает изменить международную систему, не имеет убедительного видения того, какими могут быть эти изменения. Точно так же быстро меняющийся баланс сил вряд ли обеспечит основу для стабильного порядка на какое-то время. Вместо этого державы, вероятно, будут плестись от кризиса к кризису по мере роста их неудовлетворенности международной системой и друг другом в форме движения без движения.