Круговорот воды в Правительстве, или The Show Must Go On

Спору нет, трудно быть министром в нашей стране. В принципе. К тому же задачи, которые ставятся перед ним, звучат амбициозно, но могут оказаться нереализуемыми. Особенно тогда, когда наказуем шаг вправо или шаг влево от строгих правил. Аппараты ведомств всегда перегружены, а сейчас круглосуточно заняты переписыванием текстов государственных программ Российской Федерации. Промежуточные результаты неутешительны: шедевры пока не рождаются. Самой заковыристой стала необходимость придумывания показателей уровня удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг в ходе реализации госпрограмм.

В новых правительственных правилах разработки государственных программ задано придумывание этого показателя как одного из важнейших, хотя и третьего по перечислению. Его опережают показатели, характеризующие достижение национальных целей. Затем следуют показатели приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определяемые в документах стратегического планирования. И лишь потом уже — уровень удовлетворенности населения. Так решило правительство (постановление от 26 мая 2021 г. №786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации»). Если не получится позаимствовать показатели из методик, принятых в международных организациях, либо взять из данных федерального статистического наблюдения, министерства обязаны сами придумать эти методики. При этом все показатели обязаны быть:

В тот или иной форме эти критерии существуют 15 лет, но ни разу ни в одной государственной программе в полной мере удовлетворительно не были осуществлены. В какой степени критерии удалось реализовать на этот раз в части, касающейся показателя удовлетворенности качеством услуг?

Абсолютное большинство ответственных исполнителей госпрограмм (министров РФ) и соответственно их наблюдатели (заместители председателя правительства как кураторы) не стали заморачиваться разработкой точных, однозначных, измеримых, сопоставимых, достоверных, своевременных, регулярных показателей удовлетворенности. В 42 из 50 государственных программ нет понятия удовлетворенности граждан качеством услуг, предоставляемых ведомством при реализации программ. Например, в госпрограммах «Социальная поддержка граждан», «Развитие культуры», «Развитие образования», «Содействие занятости населения», «Доступная среда», «Развитие туризма», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Комплексное развитие сельских территорий» и еще в 34 программах.

Чиновников понять можно было бы, если создание государственных программ было бы для страны делом новым или малознакомым. Однако это не так, программный метод регулирования расходов внедряется в Российской Федерации с 2004 года. Амбиций вначале было много. Грезили, что появится и дополнительным стимулом станет конкуренция за бюджеты между государственными программами и самими ведомствами. Не случилось. Бюджеты госпрограмм хронически и полностью не осваивались. Особого стремления к дополнительным ассигнованиям за счет других ведомств или конкуренции не обнаружилось. В некоторых госпрограммах показатель удовлетворенности всё-таки появился, но без помощи федерального статистического наблюдения. Росстат же не ВЦИОМ, чтобы отслеживать такой волатильный показатель. Методик, принятых в международных организациях, просто нет.

В зарубежной практике при оценке государственных услуг применяются элементы маркетинга рыночно ориентированных организаций. Разделяется анализ индексов удовлетворенности потребителей по их различным группам. Тем не менее часть зарубежных экспертов считает сферу государственного управления неуместной или ненадлежащей областью применения: маркетинговый инструмент содержит манипулятивный параметр, создающий потребности у потребителей лишь с целью их удовлетворения для получения прибыли. Другая часть специалистов доказывает, что маркетинговый подход не полностью сопоставим с демократическими ценностями. На стратегическом уровне маркетинг проявляется как идеология, которая конкурирует с властью правительства и парламента. Маркетинговое исследование на основе опросов не может заменить общественные дебаты, мнения, политические гражданские действия.

Резон в этих рассуждениях есть: рыночная модель обслуживания, при которой качество является реакцией на индивидуализированные потребности, противоречит принципам справедливости и эффективного решения социальных проблем. Маркетинг в общественных и некоммерческих организациях показывает, насколько эти организации ориентированы на потребителя, а не на себя. Тем не менее регулярный мониторинг удовлетворенности ключевых клиентов качеством государственных услуг может быть полезен, если рассматривать граждан как клиентов, как потребителей государственных услуг. В этом контексте можно было бы разрабатывать показатели удовлетворенности применительно к госпрограммам Российской Федерации. Однако лишь несколько российских министерств решились на то, чтобы, оказывая услуги в рамках госпрограмм, оценивать их качество по критерию удовлетворенности.

В госпрограмме «Развитие здравоохранения» есть раздел «Удовлетворенность доступностью медицинской помощи». В нём три показателя, два из которых:

— увеличение к 2024 году с 50 до 80 процентов доли больных болезнями системы кровообращения, проходящих ежегодную диспансеризацию;

— рост количества лиц с онкологическими заболеваниями из числа состоящих под диспансерным наблюдением, прошедших обследование и лечение в текущем году, с 66 до 80 процентов. Третий показатель формально созвучен — удовлетворенность доступностью медпомощи, но он не рассчитан. Там, где должны были быть хоть какие-то проценты, оказались прочерки. Формальный критерий, потому что трудно представить гражданина, который «удовлетворен» тем, что его дом находится рядом с больницей или что ему в связи с этим не откажут в помощи.

В госпрограмме «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» в разделе «Обеспечение к 2030 году качества и доступности услуг жилищно-коммунального хозяйства не менее 50 процентов населения» такие показатели: доля населения, удовлетворенного жилищными условиями и услугами (в 2021 году — 50% и так далее ежегодно тоже 50 процентов до 2024 года, т. е. без динамики); рост доли населения Российской Федерации, обеспеченного качественной питьевой водой из систем централизованного водоснабжения с 86,6 до 88,84% к 2024 году. К числу удовлетворенных жителей можно отнести граждан, расселенных из непригодного для проживания жилищного фонда. Их число увеличится с 184 тысяч в текущем году до 500 тысяч в 2024 году.

Госпрограмма «Развитие физической культуры и спорта» рассчитывает уровень удовлетворенности граждан созданными условиями для занятий физической культурой и спортом в динамике с 55 до 58%. Три процента за три года это много или мало? Рост числа удовлетворенных госуслугами по проценту в год — это поступок или госиздевка?

Программа «Информационное общество» уровень удовлетворенности качеством предоставления «массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг» решила измерять в баллах — от 3,8 в текущем году до 4,4 в 2024-м.

Государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» будет определять уровень удовлетворенности качеством предоставления в процентах без изменения показателей от года к году. Видимо, дальше уже и так некуда: в 2021 году 90 процентов удовлетворения, так же будет и в 2024 году.

Программа «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» измеряет уровень удовлетворенности в области безопасности дорожного движения соразмерно 90% (2021 г.) и 90% (2024 г.). Столько же — и в сфере миграции.

Программа «Юстиция» сориентирована на то, чтобы с 94,5% до 96% вырос уровень удовлетворенности граждан реализацией федеральной службой судебных приставов полномочий по предупреждению и пресечению незаконных действий в сфере деятельности по внесудебному возврату просроченной задолженности физических лиц.

Госпрограмма «Национальная система пространственных данных» обещает, что к концу 2030 года повысит качество услуг в связи с переводом их в доступный электронный вид до 95%. Индекс же удовлетворенности в сфере кадастрового учета и регистрации прав не изменится и в 2024 году, так как он уже составляет 99%.

Анализируя все представленные показатели, общий вывод таков: не годятся. Чем бы ни руководствовались, но честнее по отношению к населению поступили те министры, которые вопреки постановлению правительства отказались разрабатывать и вводить показатели удовлетворенности качеством государственных услуг. Там же, где за это взялись, с задачей не справились. В чём же причина? В чём ошибка? Ошибка — в методологическом словосочетании «государственная услуга» или «муниципальная услуга». Всего два слова, а сколько бед натворили, когда их соединили вместе и поместили в законодательство. В государственный обиход понятия «услуг» вошли в начале двухтысячных годов, вызвав эмоциональный шок в среде, к примеру, учителей и врачей. Начался круговорот правительственных бумаг, который никак не иссякнет до сих пор. Тогда по итогам бумажной административной реформы у всех без исключения министерств и федеральных ведомств появились три одинаковые функции:

— нормативно-правовое регулирование управляемой отрасли;

— оказание государственных услуг;

— управление государственным имуществом.

Первую и третью функцию обеспечивают своей работой сотрудники ведомств за зарплату, которая особенно не изменилась. Функция же оказания государственных услуг стала обходится государству всё дороже и дороже. В прошлом году ведомства получили на её осуществление в два раза больше средств, чем десять лет назад: 16,2 трлн рублей. Шестнадцать триллионов рублей. Число и названия услуг ушли в бесконечность, потеряли свой первоначальный замысел с надеждой измерить качество. Например, в Министерстве транспорта существует административный регламент «предоставления государственной услуги по принятию решения о закрытии железнодорожных путей общего пользования». Государственной услугой считается выдача разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (за исключением радиоактивных веществ), находящимися на объектах хозяйственной и иной деятельности. Результатом оказания государственной услуги по регистрации и постановке на учет безработных граждан является проверка отсутствия трудовой деятельности услугополучателя.

Какая-то польза от понятия госуслуг была бы, если были тщательно выверены, уточнены и сокращены объемы функций министерств. Решение количественных проблем помогло бы появлению расчета того, сколько сегодня стоят конкретные государственные услуги конкретного министерства, сколько будут стоить завтра и почему. Определение перечня, стоимости услуг, предоставляемых ведомством, оцифровка их выявила бы критерий «рублевой ценности» министерства для государства и народа. Корректируемый по инфляции. И чем дешевле для налогоплательщиков они бы обходилась, тем эффективнее был бы расчет. Иного практического смысла в канцеляритной унификации функций ведомств и бюрократического сведения их к понятию государственных услуг, как представляется, нет. Решив проблему количества, можно было бы разработать и тему качества услуг как показателя продуктивности госпрограмм.

Этого не произойдет. Во всяком случае, до тех пор, пока мы не научимся программной деятельности как целевой. В 2000-х годах процессные ориентиры пытались заместить целевыми ориентирами. Поменяли финансирование по принципу «от достигнутого», «от израсходованного в предшествующем году» на программно-целевое. Ведомства заставили придумывать себе цели и задачи. Слова про цель и задачи появились, но прошло время, и в государственных программах с 2022 года вдруг центральное место стали занимать так называемые «комплексы процессных мероприятий», у которых образовались свои цели и задачи. Круг замкнулся. Правительственное The Show Must Go On будет продолжаться.