Оптимизация власти. Какие камушки убрать, чтоб не перевернулась вся телега?

Правительству расслабиться не удастся: в постковидное время неизбежна оптимизация целей и задач народного хозяйства и их ресурсного обеспечения в правильном значении термина «оптимизация». То есть — не «по одежке протягивай ножки». Не «всем сестрам по серьгам», а выделить первостепенное и выдать этому первостепенному столько, сколько надо. Например, на охрану: территории страны и здоровья её граждан. Здесь должно быть по потребностям, а в остальном — по возможностям. Всё одновременно первостепенным быть не может.

Придется секвестировать в одних частях федерального бюджета и перераспределять — в других. Заглянуть во все закрома и закоулки, но не передоверять эту работу автору состоявшейся бесславной «оптимизации» — Минфину. Этой центральной трансмиссии страны давно требуется перенастройка извне. По субъективным причинам само переналаживаться ведомство Гайдара — Чубайса — Касьянова — Кудрина — Силуанова не захочет. Оно привыкло быть арбитром во всех и на всех без исключения народно-хозяйственных направлениях, оставаясь в стороне от общественного-государственного контроля, и открыто жить своей закрытой жизнью. Потому что слишком много значит для страны и много чего знает. Ему чересчур много дозволено федеральным законодательством, которое оно же и разработало.

Кадры в Минфине сосредотачиваются тоже такие, которых легко производят в замминистры и даже в министры других, не финансовых, отраслей народного хозяйства. Бывает — ненадолго и без особой пользы для отрасли, например, как это было с министрами М. Котюковым и М. Орешкиным. Министр энергетики А. Новак — тоже бывший замминистра финансов — работает с 2012 года. Надолго ли сохранит должность министра труда и соцразвития А. Котюков, тоже бывший замминистра финансов, увидим.

У болгар есть свой эквивалент идиоме «дьявол таится в деталях», а именно — «маленькие камешки переворачивают повозку». Применительно к Минфину такими маленькими камушками является минфиновский словарь. Он сплошь состоит из монетарной «латыни», доступной только тем, кто воспитан международной монетарной системе. Другим, в том числе гражданам нашей страны, особенно гуманитариям, приходится делать вид, что они всё понимают. Не случайно Минфин даже придумал такую опцию, как «Бюджет для граждан». Начиная с 2015 года, ведомство ежегодно проводит открытый публичный конкурс проектов «по представлению бюджета для граждан для физических и юридических лиц в формате, обеспечивающем открытость и доступность информации об управлении общественными финансами». В Минфине чувствуют, что переигрывают с терминологией и пытаются что-то предпринять. Так, в Бюджетном кодексе поменяли бюджетный принцип гласности на принцип бюджетной прозрачности (открытости), включающий доступность, который ничего не изменил по существу понимания.

Всё как в кино. Был такой фильм, по сюжету которого столичного социолога пригласили поизучать организацию производственного процесса на крупном предприятии. Специалист тот был дотошный, не пропускал ни одной мелочи. Ему показалось странным и трудно объяснимым, почему в одной рабочей смене в токарном цехе бесперебойно и моментально мастерам выдавался резцовый инструмент и другой расходный материал, а во всех остальных рабочих сменах это происходило с большой задержкой и тормозило всю производственную программу цеха и далее — по всей производственной цепочке. В конце концов оказалось, что всё дело в мелочи, в детали: в хитроумном поведении одного складского оператора. Чтобы слыть незаменимой, женщина размещала резцовый инструмент по камерам хранения по своей схеме так, чтобы её сменщики и другие сотрудники склада не сразу могли сообразить, где что искать. Им приходилось всякий раз терять время. Отсюда — задержка.

У Минфина много такого рода придумок. А что касается деталей, в которых скрыт всемогущий, то это, например, бюджетная классификация, которая носит не только организующее, но и правовое значение. Ее нарушение при расходовании средств грозит уголовной статьей, даже если деньги действительно пошли на дело, но не по тому подпункту. По сугубо формальному признаку это определяется как нецелевое расходование. 306-й статьей Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств считаются расходы, «не соответствующие полностью или частично целям, определенным законом о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором или соглашением».

В СССР доходы и расходы классифицировались раздельно для союзного бюджета, и бюджетов союзных республик, и для бюджетов автономных республик и местных бюджетов. Первые бюджетные классификации Российской Федерации в постсоветское время тоже отличали простота, наглядность и четкость до тех пор, пока Международный валютный фонд и ОЭСР не стали для нас глобальными навигаторами, хотя цели их существования и цели социально-экономического развития Российской Федерации никогда не совпадали и не будут совпадать в будущем.

Поэтому если прежде для обозначения кодов бюджетной классификации достаточно было одних арабских цифр, то потом потребовались и арабские, и римские цифры, и прописные, и строчные буквы, и их всевозможные композиции. Минфин перешел к буквенному кодированию разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, чтобы увеличить разрядность кода целевой статьи до девяти знаков и сохранить разрядность кода классификации расходов бюджета. Коды бюджетной классификации меняются так часто, что создают сплошную головную боль. Поэтому если раньше — примерно все последние лет двадцать — бюджетная классификация всё-таки определялась федеральным законом, изменять ее можно было только путем ежегодного изменения этого федерального закона, то теперь порядок формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуру и принципы назначения утверждает своим приказом министр финансов Российской Федерации.

Другим разобраться в этом уже не под силу. Если бы в законодательстве о Государственной думе или Совете Федерации содержалась норма о проверке депутатов и сенаторов на бюджетную компетентность и на осознанность голосования за бюджетный закон, то абсолютному большинству из них было бы не под силу это доказать. Что ими были поняты в проголосованном проекте федерального бюджета направления расходов, содержащиеся в том или ином элементе того или иного вида той или иной подгруппы той или иной группы той или иной целевой статьи (подстатьи) того или иного подраздела того или иного раздела бюджетной классификации. И объяснять значение того, что направления использования бюджетных средств классифицируются по трем основным принципам: функциональному, экономическому и ведомственному. Безусловно, все что делается в Федеральном Собрании, делается по закону, принятому самими депутатами и сенаторами. Именно они довели дело до того, что закон о федеральном бюджете со всеми приложениями занимает под двадцать тысяч страниц. А самым невозможным занятием оказывается рассмотрение правительством и палатами Федерального Собрания бюджетных проектов в формате бюджетной классификации. Самым формальным — утверждение отчетов об исполнении федеральных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов.

Почему вопрос о бюджетной классификации так важен? Бюджетная классификация, конечно, должна направлять и сопровождать исполнение федерального бюджета в целях бухгалтерского учета, но не опережать его, не организовывать его, не навязывать решению о бюджете свою структуру, превращая федеральный закон о федеральном бюджете из политического документа в подробнейшую бухгалтерскую роспись. Иначе не исключить формальный подход к построению стратегии жизни страны при помощи бюджетирования, что и произошло при попытке построить программный бюджет. Как показала практика, бюджетная классификация — сложнейший методологический документ, но она при этом никак не убережет и не способна предотвратить нарушение федерального закона федерального закона о федеральном бюджете Государственной думой и Советом Федерации. Каким образом? Таким, что ни один федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год и последующий плановый двухлетний период не существовал дольше 4−6 месяцев. В истории трехлетнего планирования федеральных доходов и расходов еще не было такого случая, когда финансовые планы на второй и третий годы планового периода оставались бы такими и в той же бюджетной классификации, какими их утверждали в самом начале цикла. Начиная с 2016 года основные характеристики федерального бюджета на третий год планового периода, например на текущий 2019 год, менялись четыре раза. При этом — в одну сторону: в сторону увеличения. 19 декабря 2016 г. федеральным законом № 415‑ФЗ доходы 2019 года были утверждены в объеме 14,8 трлн рублей. Через год, 5 декабря 2017 г., федеральным законом № 362‑ФЗ плановые доходы «вырастили» на триллион рублей. 29 ноября 2018 г. федеральный закон № 459‑ФЗ вновь увеличил доходную часть бюджета девятнадцатого года до размера в 19,969 трлн рублей, а 18 июля 2019 г. (№ 175‑ФЗ) — до 20,2 трлн рублей. То же самое происходило и с бюджетными расчетами на 2018 год с одной разницей: поправки в бюджет 2018 года дважды вносились уже в самом 2018 году. И тоже в сторону его увеличения.

Конечно, Минфину, как и любому министерству, надо доверять априори и нельзя мешать в его оперативной работе. Однако общественный надзор и наблюдение за деятельностью Минфина, узаконенное нормативными актами об общественных советах при министерствах и ведомствах в Российской Федерации, не должен оставаться таким, каким является деятельность Общественного совета при Минфине. Когда в стране возникли общественные советы при министерствах и ведомствах и представителям гражданского общества позволили поучаствовать в корректировке деятельности госструктур, некоторая робкая надежда появилась, но ненадолго. Общественные советы оказались нагрузкой практически для всех ведомств и неинтересными гражданскому обществу. Общественный совет при министерстве финансов не решился — или оказался некомпетентным — повлиять на работу Минфина, хотя в соответствии с приказом министра «призван обеспечить учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности министерства, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью министерства».

Деятельность совета давно рафинирована до декоративного уровня. Вот самый последний из фактов. 10 апреля состоялось заочное заседание Общественного совета при Минфине. Тема заседания — важная, в том числе по утверждению плана работы на 2020 год. Члены совета С. Зверев, А. Афанасьев, М. Мальцев сразу же заявили о своих возражениях министерству, подготовившему проект этого плана: тот не учитывает серьезные изменения социально-экономической ситуации в стране вследствие пандемии коронавируса и экономического кризиса. План должен быть снят с голосования и доработан. Пандемия изменит ряд целевых показателей и приоритетов работы Министерства в 2020 году. И вообще — надо провести очное заседание Общественного совета, посвящённое этой теме, после окончания ограничительных мер. Их не услышали. Большинством заочных голосов план на 2020 году был утвержден, а заодно и одобрен доклад о реализации плана деятельности Министерства финансов Российской Федерации за 2019 год.

То, что план обсуждался заочно, никак не было связано с пандемией. Такова обычная практика у минфиновского совета: реализовывать полномочия заочно, путем согласования проектов документов, подготовленных департаментами: управления делами и контроля; административным; информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса; бюджетной политики и стратегического планирования министерства. На этот раз план согласовали «заочные» члены совета Н. Акиндинова, С. Беляков, Е. Гурвич, Н. Добринов, В. Климанов, И. Косарев, Г. Курляндская, В. Лисин, А. Мурычев, С. Синельников-Мурылёв, Л. Хоружий, М. Эскиндаров, И. Юргенс, Е. Ясин.

Из 22 заседаний совета 20 были заменены заочным голосованием документов, подготовленных департаментами Минфина под руководством замминистра В. Колычева и одновременно ответственным секретарем Общественного совета. 2 апреля президент страны ввел особый режим в стране в связи с COVID-19. К этому времени председателя общественного совета П. Кадочникова призвали стать замминистра финансов. Он согласился им стать. Фактическим руководителем общественного совета остался ответственный секретарь совета и по совместительству замминистра финансов В. Колычев.

Особым мнением, или мнением без применения, так и осталась точка зрения члена совета В. Лисина в отношении отчета о ходе реализации публичной декларации целей и задач Минфина России за 2019 год. Он считает неверным подход, при котором цели в публичной декларации — верхнеуровневые, практически неизменны из года в год. Их декомпозиция в подзадачи присутствует, но носит довольно обобщенный характер, отсутствуют конкретные измерения ожидаемых результатов. Цель же этого документа, которую закладывало правительство РФ в рамках системы «Открытое правительство», установив публичную декларацию частью текстовой части плана деятельности федерального органа исполнительной власти, в том, чтобы ФОИВ использовал декларацию как более прикладное и практическое описание тех целей и задач (из всего многообразия), которые приоритетны именно в этом году, с понятными результатами, которые можно оценить, и счетными показателями. Сейчас цели бессрочны и нет оценок именно за год, как мы приблизились к их достижению.

Министерство финансов напрямую ответственно за неудачи при переходе страны к государственному программированию деятельности. Если и искать где-то аварийный «черный ящик», то в этом ведомстве. Наибольшим критиком ситуации сейчас выступает А. Кудрин, хотя именно он в 2009 году как министр финансов впервые заявил о программном бюджете. Тогда идея обязательного сопоставления направлений и объемов госрасходов с измеримыми как-либо целями таких расходов выглядела совершенно революционной. Рабочая группа по программному принципу возглавлялась им и тогда руководителем аппарата правительства. Преемник Кудрина в Минфине А. Силуанов спланировал превращение госпрограмм в ключевой элемент бюджетного процесса с 90% расходов бюджета. Первые госпрограммы появились в 2012 году. У Минфина было сразу две госпрограммы: управление госфинансами и регулирование финансовыми рынками. При принятии госпрограмм в то время требовались дополнительные и обосновывающие материалы, обязательные к публикации, которые выполняли роль пояснительных записок к федеральным законопроектам. В материалах к минфиновским госпрограммам сотрудники ведомства скромничали: предлагаемые госпрограммы всего-то навсего призваны сыграть вторичную роль обеспечивающих программ по отношению ко всем другим государственным программам. Допматериалы вскоре перестали публиковаться. Методические рекомендации Министерства экономического развития по созданию программ были существенно упрощены. В нарушение минэковской методологии конструирования госпрограмм две минфиновские госпрограммы были механически слиты в одну, под которую придумали словесную абракадабру цели. Главное — на выходе получилась третья по объему трат бюджета. Чуть больше нее планировались расходы на государственную программу Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» (1,5 трлн руб.) и на «Обеспечение обороноспособности страны» (1,49 трлн руб.). Объем финансирования минфиновской госпрограммы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» стал 1,2 триллиона рублей. Оно того стоило? Может быть, таким образом Минфин решил «оптимизировать» реализацию своих портфельных полномочий, монетизируя аппаратные функции? Или что-то еще? Поговорим.