Завершение эпидемии: новый курс президента

К середине мая 2020 года Россия вошла в первую десятку стран мира по количеству заболевших коронавирусной инфекцией. Случаи заражения обнаружены во всех регионах России, хотя эпицентром по-прежнему остается Москва — на столицу приходится более половины всех случаев заражения. Прогностические оценки динамики развития болезни расходятся. По оптимистичному сценарию, Россия вышла на плато уже в середине мая, о чем свидетельствует динамика количества инфицированных. Впрочем, нельзя исключать рисков возникновения вспышек болезни на территориях, так как локализовать болезнь в полной мере не удалось. В конце апреля стало известно о положительном тесте на COVID-19 премьер-министра М. Мишустина.

В ходе последнего обращения к нации 11 мая президент В. Путин объявил о завершении периода нерабочих дней с 12 мая, но при этом меры относительно динамики снятия ограничительных мер, установленных в рамках режима самоизоляции, принимаются руководством регионов в зависимости от эпидемиологической обстановки на территориях. В первую очередь решение о прекращении нерабочих дней касается возобновления работы предприятий.

Прямые выплаты населению и система федеральных мер

Прежде всего обращает на себя внимание непривычная частота обращений президента В. Путина. В основном эти выступления были связаны с расширением мер поддержки граждан и компаний на фоне развития эпидемии. При этом в каждом выступлении была своя специфика — например, позиция по празднованию Дня Победы или поддержка медицинских работников. Переломным стало выступление 11 мая, в котором речь шла не об ужесточении, а наоборот, о поэтапном снятии ограничений. Наблюдатели позитивно оценивают новый формат коммуникации в системе власти через видео-конференц-связь. Эпидемия способствовала резкой цифровизации публичной политики даже в этой сфере.

По состоянию на середину мая объем государственной поддержки достигает 2−3% ВВП, хотя общие суммы не называются, так как эти меры постоянно корректируются и расширяются на фоне роста заболеваемости. В абсолютных цифрах, по разным оценкам, речь может идти о суммах в диапазоне 2,5−3 трлн рублей. Из них часть приходится на прямые выплаты (непосредственные меры социальной поддержки населения, в особенности — медицинским работникам), а другая часть выражается в отсрочках и гарантиях для бизнеса и субсидиях регионам. Соотношение — в пользу второго сегмента.

По-прежнему в фокусе дискуссии среди специалистов в области государственных финансов и экономики находится проблема целесообразности и возможности осуществления массовых прямых выплат гражданам, т.н. «вертолетных денег». Банк России определенно опасается последующего инфляционного шока, многие специалисты не разделяют подобных опасений. На подобные меры в том или ином формате пошли многие страны (США, Германия, Франция, Великобритания и др.), но во всех этих случаях сохраняются определенные условия: меры поддержки касаются не всех граждан. Россия приблизилась к европейскому масштабу заболеваемости (но отнюдь не смертности), поэтому вопрос о расширении мер прямой социальной поддержки постоянно актуален. Решение о применении такого механизма зависит от возможностей Фонда национального благосостояния (ФНБ) и политической воли руководства страны. Как следует из последнего обращения президента к нации, государство пошло на введение значительных мер прямой поддержки для отдельных категорий граждан, прежде всего — медицинских работников и семей с детьми.

Говоря о текущих мерах поддержки, стоит отметить адекватность и своевременность действий правительства на разных этапах развития кризиса. Базовым документом считается План первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивости развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением коронавирусной инфекции от 17 марта 2020 года [1]. Затем по основным направлениям работы приняты дополнительные уточняющие решения — некоторые аспекты регулируются отдельными решениями президента или правительства Москвы, если речь идет об урегулировании ситуации в столице.

В начале апреля, то есть сразу по итогам первой нерабочей недели, правительство утвердило список наиболее пострадавших от коронавируса отраслей экономики [2]. В рамках списка выделяются ключевые направления, где организации вынуждены были прекратить работу в условиях ограничительных мер:

Список, как и другие подобные перечни, постоянно дорабатывается и расширяется. На первом этапе в качестве меры поддержки малого и среднего бизнеса предложена отсрочка по налоговым платежам, за исключением НДС и страховых взносов. Введен полугодовой мораторий на подачу заявлений о банкротстве для компаний из наиболее пострадавших от коронавируса отраслей.

После обращения президента 15 апреля были приняты дополнительные меры поддержки малого и среднего предпринимательства: в перечень включены организации, осуществляющие торговлю непродовольственными товарами; по поручению президента В. Путина принято решение о выделении субъектам МСП прямой безвозмездной финансовой помощи со стороны государства для выплаты зарплаты сотрудникам в апреле и мае. Объем такой поддержки рассчитывается индивидуально для каждой компании из расчета по 12 130 на сотрудника в месяц. Главным условием для реализации пакета мер поддержки малого и среднего бизнеса является максимальное сохранение уровня занятости — не менее 90% от численности штата по состоянию на 1 апреля.

Для более эффективной реализации программы беспроцентных кредитов для выплаты заработной платы со сроком на шесть месяцев принято решении о предоставлении гарантий Внешэкономбанка, что снизит риски для кредитных организаций и тем самым сделает процесс получения таких зарплатных кредитов более доступным для организаций.

Представители бизнес-объединений («Российский союз промышленников и предпринимателей», «Опора России», «Деловая Россия») регулярно направляют свои предложения в адрес премьер-министра М. Мишустина. Среди обращений отмечаются просьбы признать пострадавшими от коронавируса не отдельные отрасли, а все предприятия в целом, субсидирование платежей за аренду и лизинг, снижение взносов по системе «Платон», а также довольно спорные просьбы об упрощении процедуры увольнений, которые противоречат заявленному жесткому курсу на сохранение занятости.

Во второй половине апреля опубликован перечень системообразующих предприятий из 25 отраслей, которые продолжат работу в условиях режима самоизоляции. Опубликованный список дополняется по мере необходимости [3]. Помимо стратегических предприятий в рамках основных отраслей (оборонная промышленность, автомобиле-, авиа‑ и судостроение, химическая промышленность и др.) к системообразующим отнесены градообразующие предприятия, транспортные организации и т. д. Первая версия списка опубликована в середине месяца, но была расширена по поручению президента, так как возникли вопросы относительно критериев попадания той или иной организации в список системообразующих предприятий. В качестве мер поддержки для компаний из списка вводятся льготные кредиты на пополнение оборотных средств, которые государство будет субсидировать в размере ключевой ставки ЦБ, а половина будет обеспечена госгарантиями Минфина.

В начале мая правительство пошло на снятие временного моратория на вывоз медицинских масок, респираторов и других медизделий (в настоящее время производство медицинских масок в России составляет около 8 млн штук в день), однако это вызвало негативную реакцию представителей медицинских учреждений, которые жалуются на недостаток средств индивидуальной защиты (СИЗ). Впрочем, снятие запрета на вывоз касается только стран — членов ЕАЭС: Белоруссии, Казахстана, Армении и Киргизии.

В рамках последнего обращения к нации 11 мая президент В. Путин задал новый курс — был принят новый пакет мер поддержки в условиях эпидемии и сопутствующих экономических вызовов, включающий прямые и значительные выплаты гражданам. Несмотря на прекращение нерабочих дней, возвращение к нормальному функционированию экономики будет происходить разными темпами. Так, в Москве и Санкт-Петербурге обязательный режим самоизоляции продлен до конца мая. При этом ограничительные меры по всей стране сохраняются в прежнем виде для наиболее уязвимых групп населения — прежде всего для граждан старше 65 лет и для имеющих хронические заболевания.

Москва: адекватный ответ системы здравоохранения и переходный период

Хотя нагрузка на больницы Москвы по мере распространения эпидемии увеличивалась, мощность московской системы здравоохранения для ответа на этот вызов оказалась вполне достаточной. Мэрия Москвы регулярно сообщает о создании резервных фондов на случай увеличения количества госпитализаций, однако пока они не задействованы. Ситуация в столице России существенно и заметно позитивно отличается от ситуации в большинстве мегаполисов мира. Распространена близкая к консенсусу оценка экспертов о том, что негативных сценариев — американского и итальянского — в Москве удалось избежать.

По информации мэрии, на социальную сферу, в том числе на поддержку населения, работу системы здравоохранения и городского хозяйства, в период эпидемии дополнительно выделено 110 млрд рублей. Таким образом, общий уровень расходов на социальную сферу в Москве в этом году составит 1,7 трлн рублей. Основные средства — 77 млрд рублей — направлены на поддержку системы здравоохранения. Для поддержки наиболее уязвимых категорий граждан — москвичей старше 65 лет — выделено 7,6 млрд рублей, в городе организованы волонтерские службы по доставке продуктов, лекарств. Срок оказания помощи в среднем составляет 3−4 часа с момента обращения. В Москве введены специальные региональные компенсационные выплаты для лишившихся работы вследствие коронавируса. Так, пособие по безработице теперь составляет 19 500 рублей, и его уже получают более 17 тысяч москвичей.

В Москве заразилось около 2% населения, по оценке мэра С. Собянина по состоянию на начало мая. В апреле в городе принято решение о введении пропускного режима в несколько этапов. С 13 апреля жители столицы должны оформлять специальные электронные пропуска для поездок на работу и перемещений по городу — для перемещений внутри района введение таких мер не предусмотрено. Вскоре система была автоматизирована, а пропуска привязаны к транспортным картам.

Кроме того, поскольку масштаб заболеваемости в Москве превосходил другие регионы, в столице в середине апреля были введены дополнительные ограничительные меры, направленные на снижение темпов распространения эпидемии. Среди них прекращение строительных работ (за исключением медицинских объектов), приостановка заключения контрактов на любые закупки (кроме неотложных), запрет на оказание медицинских услуг организациями, для которых этот вид деятельности не является профильным (салоны красоты), запрет каршеринга и ограничение работы такси. С 12 мая значительное количество промышленных и строительных компаний с численностью занятых не менее 500 000 человек возобновили работу, и это решение мэра С. Собянина позитивно оценил президент В. Путин.

Московские власти постоянно увеличивают масштабы тестирования. Более того, обсуждается возможность организации массового тестирования граждан на наличие антител к коронавирусу. По заявлению мэра Москвы С. Собянина, тестирование может быть организовано на базе московских поликлиник в течение нескольких недель. Для этого будут применяться специальные экспресс-тесты, которые сейчас используются для скрининга медицинских работников. Массовое тестирование горожан позволит оценить не только реальный масштаб заболеваемости, но и возможные риски, связанные с окончательным снятием ограничительных мер.

Наконец, после завершения периода нерабочих дней по всей стране объявлен переходный «масочный режим», в рамках которого обязательным требованием для пребывания во всех общественных местах становится ношение маски и перчаток. Эти меры призваны снизить риски очередного роста заболеваемости на фоне возвращения к нормальной жизни. Единственная проблема заключается в том, удастся ли всех обеспечить необходимыми средствами защиты с учетом необходимости их своевременной замены и утилизации.

Завершение эпидемии в российских регионах: дифференциация мер

Возможности реагирования на вызов пандемии в регионах не везде соответствуют масштабу проблемы. Помимо Москвы и Санкт-Петербурга, крупными региональными очагами заражения стали Московская, Ленинградская, Нижегородская, Ростовская, Тульская, Владимирская, Рязанская, Свердловская и Мурманская области, Краснодарский край, Республики Дагестан, Башкирия, Татарстан. В Центральной России динамика заболеваемости в среднем выше, чем на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке.

Главная проблема заключается в неравномерности распространения болезни по регионам и, соответственно, в прогнозировании следующих фаз завершения эпидемии. Если изначально большинство новых случаев заболевания были «завозными», то теперь болезнь развивается внутри российских городов. По мере того как эпидемия затронула все регионы страны, сроки ограничительных мер, установленные региональными властями, постепенно выравниваются по отношению к единому общефедеральному стандарту — так, режим самоизоляции во всех регионах фактически продлен до конца майских праздников. Формирование общих отраслевых перечней системообразующих предприятий также снизило уровень ответственности, с которым столкнулась региональная власть на первом этапе эпидемии, когда все решения должны были приниматься индивидуально, оперативно и в условиях крайней неопределенности. Так или иначе, разработка стратегических рекомендаций на федеральном уровне способствовала определенной унификации региональных подходов к борьбе с эпидемией COVID-19 в России. При этом за губернаторами по-прежнему сохраняются расширенные полномочия по урегулированию ситуации с эпидемией в их регионах. Это включает в себя в том числе адекватную организацию системы здравоохранения и контроль за соблюдением режима самоизоляции.

Определение единого подхода к оценке мер, предпринимаемых в российских регионах, представляется затруднительным, так как эпидемия распределилась неравномерно. Согласно заявлению главы Министерства здравоохранения М. Мурашко, некоторые регионы недостаточно серьезно отнеслись к началу эпидемии и не вовремя предприняли необходимые меры — в основном это касается тех субъектов, где первые случаи заражения были обнаружены позднее остальных (Республика Алтай, Чукотка, Курганская и Магаданская области).

Основные усилия регионов направлены на укрепление ресурсов системы здравоохранения. В апреле президент В. Путин призвал активизировать разворачивание дополнительных больничных коек — несмотря на то, что их количество может казаться достаточным по меркам текущей ситуации. В конце месяца правительство сообщило, что в России было развернуто дополнительно 116 тысяч больничных коек. Помимо инфекционной больницы в Новой Москве, в оперативные сроки уже в ходе эпидемии за несколько недель был построен Многофункциональный военный медицинский центр в Нижнем Новгороде на 60 коек для больных инфекционными заболеваниями. Таким образом, в настоящее время, по оценкам Минздрава, дефицита коечной сети в России нет.

Власти регионов свободны использовать новые локальные практики, направленные на борьбу с эпидемией. К началу мая в целом ряде регионов утверждены требования по обязательному ношению маски: это Свердловская, Новосибирская, Владимирская, Ивановская, Самарская и Калужская области, Приморский край, Камчатка, Севастополь, Якутия, Хабаровский край, Кузбасс. В Подмосковье в мае начали бесплатную раздачу масок пассажирам общественного транспорта. Постепенно эти требования принимаются и в других регионах.

Вслед за Москвой в регионах России начали вводить пропускной режим. К регионам первой волны, которые начали внедрять требования по наличию справок и пропусков для проезда на работу и перемещений по городу, относятся Приморский и Краснодарский края, Калининградская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Севастополь. Примечательно, что в Татарстане пропускной режим был введен на две недели раньше, чем в Москве, а в Санкт-Петербурге не введен до сих пор. К концу апреля — началу мая еще ряд регионов заявили о введении тех или иных форм цифровых пропусков. В Тульскую область с 30 апреля въезд и выезд возможен только по цифровым пропускам; проводятся выборочные тестирования прибывающих, но меры отличаются от московских тем, что не регулируют передвижения граждан по городу. С 5 мая аналогичные цифровые пропуска вводятся во Владимирской и в Кемеровской областях, но уже по московской схеме без закрытия границ региона.

В особой зоне риска находятся, во-первых, работники медицинских учреждений и предприятий, которые продолжают работу в условиях эпидемии. Во-вторых, благоприятной средой для новых вспышек заболеваемости принято считать военные учреждения, дома престарелых, тюрьмы, где возможности изоляции людей друг от друга изначально ограничены. Так, по данным Минобороны, в Вооруженных силах доля зараженных в среднем в два раза выше, чем среди остального населения.

Ожидаемые социально-экономические последствия эпидемии

Масштаб экономического кризиса, вызванного эпидемией коронавируса, — предмет масштабных дискуссий в России и в мире. Во второй половине апреля Центробанк внес коррективы в экономический прогноз на 2020−2022 гг. с учетом фактора пандемии: вместо ожидаемого роста экономики на 1,5−2% в 2020 году ожидается ее падение на 4−6% с последующим отскоком в 2021 году, в ходе которого рост ВВП составит от 2,8% до 4,8% и затем стабилизируется на уровне 1,5−3,5%. Цены на нефть в рассматриваемый период, по прогнозам ЦБ, останутся низкими, на уровне не более 40 долларов за барр. С учетом прогноза и потребностей национальной экономики ЦБ снизил процентную ставку до 5,5% — впервые с 2014 года.

Другой прогноз был представлен главой Счетной палаты А. Кудриным (ранее, в середине апреля): в случае продления на неопределенный срок ограничений, связанных с распространением эпидемии коронавируса, падение ВВП по итогам текущего года может составить 5%. При этом основное падение ожидаемо придется на вторую половину года. Впрочем, условие «в случае продления на неопределенный срок» достаточно размыто, поэтому прогноз, очевидно, будет уточнен, когда будут ясны примерные сроки окончания карантина. Кроме того, А. Кудрин прогнозирует значительный рост безработицы: вследствие эпидемии число безработных в России может увеличиться с 2,5 до 8 млн человек, при этом с 2021 года ситуация медленно начнет восстанавливаться.

Прогнозы мировых финансовых институтов крайне пессимистичны: текущий кризис сравнивается с кризисом времен Великой депрессии 1930-х гг. и во всяком случае превосходит по ожидаемым последствиям мировой финансовый кризис 2008 г. Эксперты МВФ уже назвали новый кризис Великим карантином (Great Lockdown) [4] и строят свои прогнозы, исходя из предположения, что к лету в большинстве стран мира пик заражения будет пройден. Примечательно, что в таком случае падение экономик развитых стран в этом году составит 6%, развивающихся — 1%. Если сопоставить оценки российских и международных экспертов, то по степени тяжести последствий кризиса Россия оказалась в одной группе с развитыми странами, что, вероятно, усугубляется последствиями падения нефтяных цен. Тем не менее эти параметры все же уступают масштабу падения национальных экономик в годы Великой депрессии.

Что касается наиболее пострадавших отраслей, представленных в правительственном перечне, и перспективы разорения части субъектов МСП, то, с одной стороны, в основном за счет негативной динамики в этих отраслях произойдет сначала резкое падение, но затем — прогнозируемый отскок с последующим восстановлением. Это связано с тем, что ниша, которую занимают пострадавшие компании сферы общественного питания, туризма, досуга и других пострадавших отраслей, в любом случае будет оперативно заполнена по мере восстановления стандартных моделей потребления.

При этом игроки, располагающие дополнительными ресурсами (например, сетевые) и склонные к более жесткой игре на рынке (например, к агрессивной минимизации издержек и к использованию «цены внедрения»), заменят в этом сегменте тех, кто не сможет пережить кризис. Это чревато ростом социально-политического недовольства среди работников «отраслей потребления», но не серьезными структурными трансформациями — во всяком случае, на горизонте двух-трех лет. Не исключено, что кризисная ситуация мотивирует финансово-экономический блок правительства подвергнуть ревизии сложившуюся экономическую модель с точки зрения эффективности и уязвимости по отношению к мировой рыночной конъюнктуре. Впрочем, установка на отказ от сырьевой модели была артикулирована значительно ранее.

Наиболее интенсивный рост после кризиса будет характерен для отраслей, которые стали необходимы для жизнеобеспечения в условиях слома традиционных моделей поведения. Это прежде всего информационные технологии, а также фармакология и производство медицинской техники. В целом автоматизация производственных процессов, дополнительно активизированная в условиях кризиса, может послужить драйвером посткризисного роста, позволяя сокращать издержки. Но за каждым таким «сокращением» будут стоять конкретные люди, поэтому оборотной стороной этих структурных изменений станут рост безработицы и усиление социальной напряженности.

Очевидно, что негативные последствия кризиса, вызванного эпидемией коронавируса, скажутся на социально-политических настроениях во всех группах российского общества — как непосредственно пострадавших от эпидемии и карантинных мер, так и тех, кого сложившаяся ситуация заставила переосмыслить степень своей социальной защищенности и способность государства предоставить необходимые гарантии. По завершении эпидемии и после снятия ограничительных мер не исключен рост протестных настроений, а запрос на повышение уровня социальной справедливости будет становиться все более артикулированным.

Примечание: