«Линия предательства»: Россия и наследие СССР на границе России и США

В общем контексте российско-американских отношениях велика роль сотрудничества в Тихоокеанском регионе. Именно здесь, а не в Атлантическом регионе, Россия и США являются соседями, которые имеют самую протяженную в мире границу разграничения 200-мильных исключительных экономических зон, континентального шельфа и территориального моря. К сожалению, эта морская граница, несмотря на ее установление еще в 1990 году в результате подписания министром иностранных дел СССР Э. Шеварднадзе и госсекретарем США Дж. Бейкером Соглашения между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств, не стала пока еще «законной и спокойной границей» между ними. Дело в том, что в течение почти тридцати лет исполнительная и представительная ветви власти — от бывшего Верховного Совета СССР до Государственной думы и Совета Федерации России — вели и ведут дискуссию относительно соответствия данного соглашения национальным интересам страны. При подписании Соглашения, несмотря на то, что в нем содержится положение о том, что оно «подлежит ратификации и вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами», Шеварднадзе, в нарушение этого положения и соответствующего законодательства СССР, дал согласие Бейкеру о его временном применении в полном объеме до ратификации.

В прошлом депутаты Советского Союза, а затем и депутаты РСФСР не смогли прийти по этому вопросу к единому мнению о его соответствии национальным интересам, и Соглашение 1990 г. не было ратифицировано.

Попытки бывшего президента Российской Федерации Б. Ельцина подготовить Федеральное Собрание к ратификации Соглашения 1990 года также не увенчались успехом.

Между тем США еще 16 сентября 1991 года ратифицировали Соглашение, причем Сенат США его одобрил голосованием: 86 «за» и 6 «против». Как писала в то время газета «Вашингтон пост» (17.09.1991):

«В защиту договора Государственный департамент сказал, что 70 процентов территории Берингова моря будет находиться под юрисдикцией США и это даст стране на 13 200 кв. морских миль больше пространства, чем если бы линия была проведена на равном расстоянии между побережьями».

Государственная дума и Совет Федерации России еще в мае 1997 года рассматривали на своих заседаниях вопрос о продлении временного применения Соглашения 1990 года, отклонили его, рекомендовав президенту России Б. Ельцину вынести его на ратификацию. Из-за опасения провала ратификации Соглашения оно так и не было внесено Б. Ельциным в парламент России и продолжает до сегодняшнего дня временно применяться, вот уже 27 лет, в нарушение российского законодательства.

Вместе с тем ход обсуждения Соглашения 1990 г. как в нижней, так и в верхней палатах российского парламента свидетельствует, что, даже если президент В. Путин представит его на ратификацию и она пройдет с учетом преобладания в настоящее время пропрезидентской фракции в Госдуме, внутриполитический ущерб от этого будет значительным. И с этим как депутатам, так и президентской администрации придется считаться с учетом предстоящих президентских выборов. Видимая причина этого — ущемление рыболовных интересов России в результате подписания и временного применения Соглашения, а также потери части континентального шельфа в Беринговом море.

В этой связи бывший президент России Б. Ельцин вынужден был на основе нового Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» вносить в начале 1996 г. и в мае 1997 г. в Думу предложения о временном продлении действия Соглашения на 6 месяцев с тем, чтобы попытаться урегулировать с США рыболовные проблемы в ходе переговоров. Действительно, такие переговоры с США уже ведутся в течение ряда лет и имеют некоторые, правда, слабые предпосылки для урегулирования рыболовных проблем. Однако рыболовные вопросы, как показали дебаты в нижней и верхней палатах российского парламента, — только видимые части айсберга противоречий. Скрытая же его часть — потеря Россией определенных площадей континентального шельфа, а также передача (правда, на условиях некоторой компенсации в других районах) под юрисдикцию США определенного района 200-мильной исключительной экономической зоны России в Беринговом море. В результате экономзона России в этом районе на одном из участков стала менее 200 миль, а экономзона США — более 200 миль. Последнее противоречит Конвенции ООН по морскому праву, в соответствии с которой ширина экономзоны не должна превышать 200 миль.

В целом дискуссия в России по поводу Соглашения 1990 года стала ареной столкновения точек зрения разных политических партий, фракций, движений в парламенте, общественности, которые от одного слушания к другому консолидируются, стремясь дать бой в случае вынесения его вновь на ратификацию президентской командой.

Поскольку главными оппонентами по этому Соглашению, как в пору разработки, так и временного его действия, являются рыбаки, крайне важно рассмотреть практическое применение не ратифицированного Россией Соглашения 1990 г. с «рыбацкого угла», а также проанализировать другие его положения, да и сам ход переговоров. Главное же, попытаться выявить, имеются ли в действительности возможности решения «рыбацких проблем», исходя из создавшейся ситуации. А если имеются, то какие?. И каков их шанс быть принятыми российской и американской сторонами?

В плену прошлого аляскинского синдрома

До 1867 года Берингово море было «внутренним» российским морем, так как со всех сторон было окружено побережьем России — с запада Чукоткой, Камчаткой, с востока и юга — Аляской и Алеутскими островами, которые в то время принадлежали России (рис. 1).

В 1867 году, во времена царствования Александра II, территория Аляски и Алеутских островов и другие территории наших Северо-Американских колоний были уступлены Россией на все времена США за смехотворную сумму — 7,2 млн долларов США. По существу, Александр II ее продал. Эта договоренность оформлена соответствующей Конвенцией от 18 (30) марта 1867 года, которую в мае 1867 года ратифицировали Россия и США. В Конвенции говорится только об уступке Россией Северо-Американских колоний, и в этой связи там, где это необходимо, указаны точные координаты линии, к востоку от которой уступлены территории. Так, в Беринговом проливе точно указано, что в точке 65 градусов 30 минут северной широты в ее пересечении с меридианом далее линия проходит по этому меридиану и «направляется по прямой линии безгранично к северу, доколе она совсем не теряется в Ледовитом океане». Это соответствует чуть более 168 градусам западной долготы, что было в последующем в 1926 году определено как граница полярных владений СССР в восточной части Арктики. В Беринговом же море не было указано точных координат, кроме тех участков в проливе между материком и островами или островами, которые уступались. И даже в этом случае — между мысом Чукотский и островом Святого Лаврентия, островами Куппера (Медный) и Атту линия определена как «проходящая на равном расстоянии между ними». В открытой же части Берингова моря, в отличие от Ледовитого океана, было задано только общее генеральное направление в «юго-западном направлении» без указания координат (рис. 2).

Необходимо еще раз подчеркнуть, что по Конвенции 1867 года Россия уступала США территории и только территории, и ни о каких морских пространствах в то время речи не шло. Об этом свидетельствует текст Конвенции об уступке Аляски, во всех статьях которой говорится только о территориях. К тому же международное право в то время не располагало такими понятиями, как 200-мильные исключительные экономические зоны. Безусловно, Конвенция 1867 года — это одна из грубейших стратегических ошибок российских политиков прошлого, но, как говорится, дело сделано.

Казалось, что отечественные современные политики извлекут из этого выводы и не допустят новых ошибок под влиянием аляскинского синдрома. Однако «получилось как всегда»… Более того, цепь ошибок все возрастала. Так, в 1976—1977 годах повсеместно начали вводиться прибрежными государствами 200-мильные рыболовные, а затем и исключительные экономические зоны. Коснулось это и дальневосточных северных морей — Берингова и Чукотского, где Советский Союз и США ввели 200-мильные зоны 1 марта 1977 года. В результате возникла необходимость произвести делимитацию — разграничение 200-мильных зон между Советским Союзом и США в тех районах этих морей, где зоны «накладывались, перекрывались», то есть расстояние от побережий в целом составляло менее 400 миль. Как оказалось, такие районы весьма протяженные — около 1500 морских миль, таким образом, эта граница одна из самых протяженных в мире рыболовных границ двух соседних государств.

США предложили в качестве основы при решении вопросов разграничения 200-мильных рыболовных зон (тогда, в 1977 году, только такие зоны были объявлены) на тех участках, где они перекрываются, взять за основу линию Конвенции 1867 года (несуществующую в Беринговом море и существующую в Чукотском море и Северном Ледовитом океане) и направили Советскому Союзу соответствующее предложение (рис. 3). После длительного рассмотрения различными ведомствами этого предложения руководство страны, возглавляемое Л. И. Брежневым, приняло политическое решение: согласиться с ним в принципе и передало в феврале 1977 года соответствующий ответ США.

При этом 24 февраля 1977 года было сделано по настоянию рыбаков следующее важное устное заявление:

«В связи с вступлением в силу с 1 марта сего года американского закона о сохранении запасов и управлении рыболовством, а также введением в действие Указа Президиума Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР», при разграничении с США морских районов по линии русско-американской Конвенции 1867 г. в американскую рыболовную зону войдет участок, расположенный в средней части акватории Берингова моря, ограниченный координатами: 58° 51' сев. шир., 178° 50' зап. дол., 61° 45' сев.шир., 176° 30' зап. дол. и 60° 00' сев. шир. 179° 40' зап. дол. В этом участке рыбопромысловый флот СССР вылавливает около 150 тысяч тонн рыбы, в том числе: минтая — 100, сельди — 20−30, трески — 5, палтуса — 4−5 и камбалы — 3 тыс. тонн. Учитывая вышеизложенное, советская сторона ожидает, что американской стороной при выделении общей квоты вылова рыбы для советских рыболовных судов будет учитываться объем вылова, теряемый нашими судами в этом районе».

Таким образом, советское политическое руководство в 1977 году совершенно по не ясным для широкой общественности причинам, не вступив в переговоры, начало отдавать США морские акватории в Беринговом море, где традиционно вел промысел наш дальневосточный рыболовный флот (рис. 4).

Возникает вопрос: что побудило опытное советское руководство и дипломатическое ведомство того времени (напомню, это было время Брежнева — Косыгина — Громыко) пойти на столь явно проигрышный для Советского Союза вариант, по крайней мере, в Беринговом море? И были ли альтернативы?

Касаясь первого вопроса, можно с большей долей вероятности предположить, что такое решение было принято руководством страны для того, чтобы закрепить морскую границу полярных владений в Чукотском море и в Северном Ледовитом океане. Последнее якобы окажется дополнительным аргументом при аналогичных переговорах с Норвегией по делимитации в Баренцевом море и западном секторе Северного Ледовитого океана, которые велись в то время уже не одно десятилетие. Сейчас, по завершении переговоров с Норвегией, можно сказать, что этот шаг не оправдался, так как канва советско-, а затем российско-норвежских договоренностей прошла по особому руслу, не лучшему для России, что привело к значительным потерям и в Баренцевом море, но это тема отдельного разговора в будущем.

Что же касается альтернативных вариантов советско-американских предложений по делимитации, то они, естественно, были. Один из них — разграничение по срединной линии. Эта норма вытекает из международного права и часто применяется на практике в подобных случаях. Если же говорить о защите наших экономических интересов, и особенно рыболовных, то правильнее было бы предложить США другой вариант, а именно: сохранить в Чукотском море и в восточном секторе Северного Ледовитого океана так называемую линию Конвенции 1867 года. Тем более что она была установлена в точных координатах самой Конвенцией 1867 г. (именно и) только в этих акваториях.

Что же касается Берингова моря, то здесь следовало бы пойти на договоренности по установлению срединной линии для разграничения 200-мильных зон. Именно такую позицию и занимали в то время рыбаки-дальневосточники и руководство бывшего Минрыбхоза СССР.

Однако под давлением авторитетных в то время специалистов-международников МИД СССР, партийной и государственной дисциплины за основу были приняты американские предложения о разграничении, и рыбакам не оставалось другого выхода, кроме как попытаться все же отстаивать свои экономические интересы в условиях этого невыгодного для них и страны политического шага.

Уступишь в одном, придётся и дальше уступать

Таким образом, не сев даже за стол переговоров, наши прошлые вожди передали американцам в 1977 году важный для отечественного рыболовства район.

Вместе с тем, как отмечалось, была заявлена компенсация в объеме 150 тыс. тонн рыбы ежегодно. Первое время, вплоть до 1981 года, США выделяли нашим рыбакам квоту на вылов рыбы в своей зоне в Беринговом море, что воспринималось нашей дипломатией и рыболовным ведомством как компенсация за потери переданной им акватории. В последующем выделение квот прекратилось в связи с введенными США санкциями в отношении Советского Союза, связанными с афганскими событиями. Одновременно с этим в ходе переговоров выяснилось, что при определении линии разграничения у сторон различное представление о ее прохождении. Советская сторона считала, что она должна проходить по локсодромии, а американская сторона — по ортодромии (рис. 3). В результате разного подхода создался спорный участок площадью около 15 тыс. кв. миль, который являлся с рыболовной точки зрения важным именно для нашего рыболовства. Американские же рыбаки промысел здесь не вели.

В этой связи вновь, по настоянию Минрыбхоза СССР, с американцами была достигнута устная, так называемая «джентльменская договоренность» на совместное осуществление в этих районах рыболовных операций. Такая договоренность устраивала наших дальневосточных рыбаков.

Однако и эта договоренность в последующем, с 1 июня 1990 г., была нарушена ввиду неожиданного подписания и немедленного временного введения в действие Соглашения 1990 г. Оно стало результатом договоренностей Шеварднадзе — Беккера в июне 1990 г. во время визита Горбачева в Вашингтон (рис. 5).

Более того, по окончательному тексту самого Соглашения 1990 г. США уступался еще один участок — уже нашей 200-мильной зоны. В результате этого экономическая зона США оказалась в отдельных местах этого участка на 50 миль выше лимита, установленного международным правом. Наша же зона в этом районе была сокращена на эту же величину. Опять в потере остались дальневосточные рыбаки. Некоторые в прошлом советские дипломаты, участвовавшие в переговорах по этим вопросам, утверждают, что мы получили за это соответствующие компенсации в других районах, в том числе и в Чукотском море (рис. 5 и 6).

Возможно, что по дипломатическим канонам это и так, но в тех районах рыбы нет и промысел не ведется.

К тому же в Чукотском море нам отдали то, что по Конвенции 1867 г. нам и так принадлежало, ведь линия разграничения, напомним, была установлена здесь уже в 1867 году: по меридиану 168 градусов западной долготы. Надо было только ее отстаивать.

По Соглашению 1990 г. американская сторона получила также значительные преимущества по площадям континентального шельфа в открытой анклавной центральной части Берингова моря, находящейся за пределами 200-мильных зон России и США. Ее участок составляет здесь более 46 тыс. кв. км, а участок, отошедший к России, всего около 5 тыс. кв. км. Дипломаты нам вновь говорят, что это глубоководная часть, здесь маловероятны какие-либо ресурсы и т.д. Если это так, тем более следовало бы разделить этот район по справедливости: 50 на 50 для России и США. Видимо, все же здесь есть прицел на будущее.

Напомню, и Аляску в свое время считали «холодильником со льдом». Сейчас же суммой 7,2 млн долларов (за которую царская Россия уступила Аляску) оценивается суточный улов только одних лососевых в прибрежных реках Аляски. Так что и по континентальному шельфу в открытой части Берингова моря положение России не выглядит равноценным и справедливым по отношению к соответствующим участкам, отошедшим к США.

Не вдаваясь в дальнейший детальный анализ хода переговоров по разработке Соглашения 1990 г., отмечу, что в самом его тексте многое неясно, включая и такое понятие, как «морские пространства». Что это такое? Нет такого понятия в международном праве, не было его и в договорной практике Советского Союза и России вплоть до Соглашения 1990 г. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая, кстати, уже ратифицирована парламентом России, устанавливает только такие понятия, как «внутренние воды», «территориальное море», «исключительные экономические зоны» и «континентальный шельф». Нет в Конвенции никаких «морских пространств».

Обращает на себя внимание также и то, что само название Соглашения 1990 г. на русском и английском языках имеет весьма и весьма существенное различие. Они не аутентичны.

Так, в русском тексте говорится «о разграничении морских пространств», а в английском — о «морской границе». Что это, неточность перевода или умысел, или опять неизвестные договоренности только глав делегаций, участвующих в переговорах? Вопросы, вопросы! Слушания в комитетах в Думе не дали на них полного ответа.

Что же касается рыболовства, то итог в цифрах выглядит так. За период с 1990 по 2017 год российские рыбаки потеряли промысловый участок площадью более 20 тыс. кв. км, где ежегодно можно добывать не менее 150 тыс. тонн рыбы. Итого: за 27 лет потери составили около 4,0 млн тонн стоимостью не менее 3,0 млрд долларов США. Такая договоренность, которая ведет к потерям рыбаков и которую подписал Шеварднадзе, получила у дальневосточных рыбаков наименование «линия предательства Шеварднадзе».

Кроме того, российские рыбаки потеряли еще и промысловый участок своей 200-мильной зоны площадью более 7 тыс. кв. км, а также часть глубоководных участков промысла континентального шельфа в открытой части Берингова моря, где не исключено обнаружение в будущем запасов сидячих живых видов биоресурсов (крабов, моллюсков и т.д.). Поистине, приходишь к выводу, что Горбачев — Шеварднадзе, благословив и подписав данное Соглашение, спешно введя его во временное действие, вероятно, решили занести в общечеловеческие ценности наш участок моря, богатый рыбой, и подарить его американцам.

Непонятна и та роль, которую играла в этой поистине беспрецедентной сдаче принадлежащих России морских районов наша хвалёная в то время дипломатическая служба.

Есть ли выход на взаимное решение?

Что делать? Этот традиционный русский вопрос встает и в отношении Соглашения 1990 года. Прежде всего, следует создать независимую авторитетную парламентскую комиссию, состоящую из специалистов-экспертов, которая должна дополнительно тщательно проанализировать все положения текста Соглашения 1990 года и ответить на главный вопрос — отвечает ли оно долгосрочным национальным экономическим и политическим интересам России? Если отвечает, тогда каким образом можно минимизировать его рыболовные потери и компенсировать потери части шельфа для России?

Ярых сторонников немедленной ратификации Соглашения 1990 года пока в российском парламенте нет. Слишком очевидны в нем ущербные для России изъяны, и прежде всего в области национальных, рыболовных, экономических — как настоящих, так и будущих — интересов.

Рыболовные потери (150 тыс. тонн ежегодно) могут быть компенсированы российской стороне только в том случае, если будет проявлено понимание с американской стороны, или, как говорили в старые времена, в случае наличия доброй воли. Самый простой выход — это достичь договоренности с США о разрешении вести промысел российским судам в объеме до 150 тыс. тонн ежегодно в том районе, который отошел к США в феврале 1977 года. Естественно, с соблюдением американских мер по сохранению рыбных запасов. Либо договориться о передаче этого района для промысла судам совместных российско-американских компаний по рыболовству. Могут быть и другие варианты, включая компенсационные. Наиболее же перспективно, по моему мнению, — это совместное управление рыбными запасами по всей акватории Берингова моря.

Требует рассмотрения и вопрос о восстановлении полностью 200-мильной российской экономической зоны в той части ее акватории, где она была по Соглашению 1990 года уменьшена, а 200-мильная американская зона увеличена на ширину сверх 200 миль.

Что же касается континентального шельфа в открытой центральной части Берингова моря, то по этому вопросу желательно проведение специальных новых совместных российско-американских консультаций. Не исключено, что можно было бы предложить договориться о совместной разведке, разработке и эксплуатации живых ресурсов этого района.

Ряд специалистов-международников предсказывает, что американцы в условиях экономической и политической слабости России и сегодняшних наихудших взаимных отношений не пойдут ни на какие дополнительные договоренности по Соглашению 1990 года. Дескать, руководство бывшего Советского Союза подписало, более того, согласилось ввести его во временное действие. Россия современная является наследником союзных договоров, следовательно, выполняйте взятые на себя обязательства. Более того, Россия выполняет все положения не ратифицированного ею Соглашения 1990 года вот уже все 25 лет и не делает никаких заявлений о несогласии с его какими-либо положениями. Следовательно, российское руководство все устраивает. Позволю не согласиться с таким мнением. Соединенные Штаты, как и Россия, не меньше заинтересованы в том, чтобы договоренности по разграничению территориального моря, экономической зоны и континентального шельфа в акватории Берингова, Чукотского морей и Северного Ледовитого океана протяженностью около 1500 миль были бы справедливыми, соответствовали бы международному праву и отвечали национальным интересам сторон. Соглашение, по которому одна из сторон считает себя несправедливо обойденной, неминуемо, как мина замедленного действия, когда-нибудь создаст конфликтную ситуацию. Избежать этого можно только совместными российско-американскими усилиями.

С практической точки зрения в первую очередь требуют урегулирования рыболовные проблемы в Беринговом море. Исходить при этом необходимо из следующего:

Безусловно, требуется принятие Россией соответствующего решения о прекращении временного применения Соглашения 1990 года, которое сейчас применяется в нарушение соответствующего российского законодательства, да и существующей международной практики. К тому же длительное временное применение Соглашения 1990 года российской стороной ведет к необходимости учета последствий подпадания его под международно-правовую норму — «эстоппель». В соответствии с ней государство, которое молчаливо согласилось с положением существующего дела (в нашем случае — длительное временное применение) «НЕ МОЖЕТ ЗАТЕМ ЕГО ОСПАРИВАТЬ». В этой связи следовало бы правительству РФ внести Соглашение 1990 года для ратификации в Федеральное Собрание. Решения парламентариев возможны по следующим трем сценариям:

— Федеральное Собрание отклоняет ратификацию Соглашения 1990 года. Предлагает правительству РФ временное его применение, исходя из существующего соответствующего законодательства, в целях окончательного урегулирования с американской стороной возникших проблем;

— Федеральное Собрание отклоняет ратификацию Соглашения 1990 года, как не отвечающую национальным интересам России. В этом случае Россия извещает об этом США, выходит из соглашения и предлагает новые переговоры по всему комплексу вопросов разграничения;

— Федеральное Собрание ратифицирует Соглашение 1990 года при условии урегулирования с США двух проблем:

а) решения вопросов рыболовства;

б) восстановления 200-мильной зоны России в полном объеме на тех участках, где она была уменьшена на величину менее предусмотренной Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года.

Из приведенных сценариев более предпочтительным для взаимных интересов России и США, по моему мнению, является третий. Вмести с тем для его реализации требуется не только политическая воля руководства двух соседних стран, каковыми и являются Россия и США, но и более соответствующие благоприятные двухсторонние отношения, ориентированные на решение прагматических проблем. Смогут ли к этому подойти российское и американское руководство — покажет только время.

Вячеслав Зиланов — заместитель министра рыбного хозяйства СССР (1986 — 1991 гг.), действительный член Международной академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности (МАНЭБ), профессор, заслуженный работник рыбного хозяйства РФ