Местное самоуправление. Когда единая система публичной власти будет фактом?

Через шесть лет после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации первый президент России признал: между органами государственной власти и органами местного самоуправления не утихают конфликты, а разногласия только нарастают. Нет четкого разграничения компетенции. Ситуация усугубляется из-за неумения, а подчас и нежелания должностных лиц вырабатывать согласованные решения. И добавил — «согласованные решения в интересах населения». Эта добавка, по сути, для связки слов: все решения, несогласованные и согласованные, и популистские, и не популистские, и тогда, и сейчас, укутываются словами про интересы населения. Тогда же для разрешения межуровневых властных противоречий Б. Ельцин подписал указ об Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления. Реализация указа должна была привести к тому, что муниципальные образования в конце концов встанут, по замыслу президента, на путь «устойчивого самостоятельного развития».

Прошло 20 лет. В. Путин, говоря о межвластном взаимодействии, вынужден подчеркнуть: сохраняется разрыв между государственным и муниципальным уровнями власти, разделённость и запутанность полномочий, что прежде всего отрицательно сказывается на людях. Общие для всех граждан права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному. Это несправедливо по отношению к человеку и несёт прямую угрозу нашему обществу и целостности страны.

Путинские характеристики оказались точнее, чем у его предшественника. Они привели не к очередному указу или закону, а к самому кардинальному, что возможно в государстве, — к поправкам Конституции о принципах единой системы публичной власти. Следовательно, полномочия и реальные возможности местного самоуправления теперь могут быть расширенными и укрепленными. И права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах будут обеспечиваться в схожих форматах. Конечно, это хотя и конституционные прописи, но пока теория. Начинать надо, как считают некоторые эксперты, с ноля. По их «крайнему» мнению, из-за сложившейся правоприменительной практики с финансово-экономической и политической точек зрения местное самоуправление не существует уже как минимум пять лет. Госвласть продолжает постоянно делегировать свои обязанности по своим решениям муниципалитетам, давая под это деньги. То есть фактически нанимает органы местного самоуправления для выполнения отдельных государственных работ. В дальнейшем эти органы перейдут «на зарплату», с ними будет заключен постоянный трудовой договор со всеми вытекающими последствиями. Возникнет иерархия, но местное самоуправление окажется там же, где и было, на самом низу, так и не став нижней опорой этой иерархии.

Другие эксперты-оптимисты считают, что мы все скоро станем свидетелями нового политического феномена, а именно такого взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, который в мировой практике называется кооперативным федерализмом. И изменится ситуация: все выпадающие расходы или нефинансируемые мандаты будут финансироваться из федерального бюджета.

Министерство юстиции как уполномоченный государственный орган в сфере местного самоуправления еще не представило свой взгляд на дальнейшие перспективы и ограничивается мониторингом ситуации с местным самоуправлением. Мониторинг — весьма трудоемкая работа. Чтобы подготовить актуальную версию доклада о его результатах, пришлось привлечь 89 специалистов, которые стали авторами-составителями доклада. Хотя доклад адресован и массовой публике, изложен сухо и шаблонно, статистически. Это полбеды. Проблема в том, что он, этот доклад, адресованный массам, не содержит каких-либо выводов и обобщений, имеющих значение для понимания ситуации и для принятия управленческих решений. Иначе говоря, без констатации, что хорошо, а что — не очень. И тем не менее, если проанализировать приведенные многостраничные данные и синтезировать их по-иному, в целях проблематизации, то оказывается следующее.

Главное, федеральный законодатель никак не может определиться и до сих пор так и не смог завершить хотя бы формулирование принципов МСУ. Основополагающий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в последние два года изменялся 14 раз. Законодатели продолжают работать количественно, а не качественно, идти по пути усложнения, а не упрощения. Так, ввели в структуру МСУ новый, восьмой по счету, вид муниципального образования — муниципальный округ. Как и городской округ, это тоже единое образование, но, в отличие от городского округа, оно не должно обязательно находиться на компактной урбанизированной территории. При создании же новых городских округов теперь нужно учитывать три критерия: численность городского населения (не менее двух третей от общего числа жителей), площадь городской территории, которая должна составлять не менее одной трети территории муниципалитета, и плотность населения — она должна быть в пять или более раз выше среднероссийской. Почему это должно быть так, а не иначе? Убедительных объяснений нет, зато все городские округа, не соответствующие этим критериям, будут преобразованы в муниципальные округа в срок до 2025 года. При этом субъекты Российской Федерации и МСУ вправе сами выбирать систему территориальной организации местного самоуправления — одноуровневую, двухуровневую или смешанную.

Закон принят, стартовало региональное нормотворчество по территориальным преобразованиям, уточнениям описаний границ муниципалитетов, а также «точечная» корректировка перераспределения полномочий, порядка избрания глав муниципальных образований, механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления, в том числе института сельских старост и инициативного бюджетирования. Короче говоря, началась большая кабинетная жара. К суткам надо срочно добавлять 25-й час: в стране 20 354 муниципальных образования, и это — плавающая цифра. Число постоянно колеблется. За полтора года оно уже сократилось на полторы тысячи единиц. Теперь у нас 1612 муниципальных районов, а было 1731, 1350 городских поселений (было 1488), 16 376 сельских поселений (было 17 331). Появилось 95 муниципальных округов (было 35). Кроме этого, есть 613 городских округов, три городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск), 19 внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением, 267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя).

Реорганизация никак не коснется того факта, что наименьшее число муниципальных образований — девять — расположено в Магаданской области, а наибольшее — 956 — в Республике Татарстан. В Республике Башкортостан их 895, в Республике Дагестан — 761. Зато Московская область действует решительно: преобразовала все свои муниципальные районы в городские округа и перешла на полностью одноуровневую систему организации местного самоуправления. Ее примеру последовал Ставропольский край. Кстати, во всех субъектах Российской Федерации, в которых есть муниципальные районы, существуют и сельские поселения, а в большинстве из них — также городские поселения. Исключение составляют Республика Алтай, Республика Ингушетия, Пермский край, Оренбургская и Тюменская области, в которых есть муниципальные районы и сельские поселения, но нет городских поселений. По одному городскому округу существует в Республике Калмыкия (Элиста), Республике Северная Осетия — Алания (Владикавказ), Ленинградской области (Сосновый Бор), Новгородской области (Великий Новгород), Омской области (Омск), Еврейской автономной области (Биробиджан), Ненецком автономном округе (Нарьян-Мар). Зато в Свердловской области 68 городских округов.

Далее. В границах Российской Федерации и в 20 354 муниципальных образованиях находится 155,5 тысячи населенных пунктов, из которых 1,1 тысячи — города, 1,3 тысячи — поселки городского типа, остальные — сельские населенные пункты. Наименьшая документально зафиксированная площадь поселения составляет 0,23 кв. км (Ярыш-Мардинское сельское поселение в Чеченской Республике), наибольшая — 336,4 тыс. кв. км (сельское поселение Хатанга в Красноярском крае). Площадь городских округов составляет от 1 кв. км (поселок Горный Забайкальского края) до 91,8 тыс. кв. км (Среднеканский городской округ Магаданской области). Площадь муниципальных районов — от 103 кв. км (Коркинкий муниципальный район Челябинской области) до 880 тыс. кв. км (Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район Красноярского края). В то же время лишь 56 процентов городских и 38 процентов сельских поселений имеют площадь в пределах 100 квадратных километров, что соответствует квадрату со стороной 10 километров и позволяет с некоторой долей условности предполагать возможность пешеходной доступности административных центров этих поселений (когда Д. Козак двадцать лет назад объяснял депутатам Госдумы замысел тогдашней административной реформы, один из его главных аргументов о необходимости революционной реорганизации как раз и заключался в необходимости обеспечить пешую доступность до управленческих центров. Прошло 20 лет).

Наименьшая документально зафиксированная численность жителей в сельском поселении Оскоба в Красноярском крае — 15 человек. Муниципальным образованием с наибольшей численностью жителей является Новосибирск, насчитывающий 1,6 млн жителей. К такой разнохарактерной картине надо добавить еще красок в виде несопоставимых и внесистемных элементов под названием «особенности организации МСУ и полномочий, установленных отдельными законами». Под каждую особенность, между прочим, есть отдельный федеральный правовой акт: для районов Крайнего Севера, для приграничных территорий, для инновационного центра «Сколково», являющегося частью муниципального образования «Кунцево» в городе Москве, для инновационных научно-технологических центров, для свободного порта Владивосток, для территорий опережающего социально-экономического развития (около 170 муниципалитетов), а также для муниципалитетов с монопрофильной экономикой (моногородов), для особых экономических зон (около 360 муниципалитетов), для исторических поселений (44 населенных пункта), для территорий традиционного природопользования (около 350 муниципалитетов). Если расположить все уникумы на карте и взглянуть сверху вниз, то можно увидеть фантастическую картину того, как гора вдруг расположится в низине, а низина взгромоздится. Такой вот микрорельеф в макропространстве и наоборот.

Размеры доходной части местных бюджетов варьируются от нескольких сотен тысяч рублей до нескольких десятков миллиардов в городских округах — центрах агломераций («городах-миллионниках»), а также городских округах — центрах промышленно-добывающих регионов. Так, доходная часть бюджета Новосибирска составила 49 млрд рублей, Екатеринбурга — 48 млрд рублей, Сургута — 31 млрд рублей. Доходная часть бюджетов 12 тысяч муниципалитетов (55,6 процента от числа муниципалитетов — участников бюджетного процесса) не превысила 10 млн рублей, а у 244 муниципалитетов (1,1 процента) составила не более 1 млн рублей.

И, наконец, еще несколько цифр. Средняя численность муниципальных служащих в субъекте Российской Федерации составляет 3488 человек. Наименьшая численность муниципальных служащих (107 человек) — в Ненецком автономном округе, наибольшая (11,8 тысячи человек) — в Краснодарском крае. 70,5 тысячи муниципальных служащих (23,8 процента) — мужчины, 226,0 тысячи (76,2 процента) — женщины. 206,8 тысячи (69,7 процента) — в возрасте от 36 до 65 лет. 80,3 процента имеют высшее образование. Укомплектованность органов местного самоуправления муниципальными служащими (с учетом служащих, работающих на часть ставки) составляет около 82 процентов.

В такой принципиально не систематизируемой ситуации всякая недодуманная интервенция государственного интереса в сферу МСУ — вещь пока непредсказуемая по своим последствиям. Продолжается укрупнение муниципальных образований в нескольких субъектах страны: несколько поселений объединяются в один больший по площади и числу жителей городской или муниципальный округ, а объединяемые поселения в процессе преобразования утрачивают собственные органы власти, бюджет, нормативные правовые акты и иные атрибуты самостоятельного муниципального образования. Закон наделил правом принятия решения об участии в объединении не местных жителей, а представительные органы. На практике их мнения часто диаметрально расходятся. Союзники концепции укрупнений декларируют «возросшую эффективность муниципального управления, экономию бюджета за счет сокращения числа муниципальных служащих и депутатов» и прочее. Опыт же стран, где такие эксперименты проводились, отчественная практика свидетельствуют, что укрупнения если и дают эффект, то крайне скромный и недолговечный. Зато создают сложности для жителей в их участии в местном самоуправлении и получении услуг. Что же касается расширения прав граждан в определении приоритетных вопросов для МСУ, то на эту тему ИА REGNUM писало: тем, кто решил воспользоваться новыми законодательными преимуществами и захотел, например, отремонтировать водокачку, этого сделать не дали, а предложили построить детскую площадку. Инициатива не загублена, но, что называется, перенаправлена в правильные берега.

Для чего пришлось перелопатить информационный доклад Минюста и синтезировать данные о МСУ? Дело в том, что до октября этого года правительство должно будет представить проект основ государственной политики в области развития местного самоуправления до 2030 года. Так поручил президент по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления. Значит, основная дискуссия еще впереди и к ней нужно готовиться. Остается надеяться на то, что всё-таки появится концептуальный документ, который сможет сконструировать системообразующее начало, позволяющее МСУ встать на путь «устойчивого самостоятельного развития», как об этом мечтал первый президент России. Опять же остается надеяться на то, что в концепции уже не будет таких слов, как во многих учебных пособиях — «одной из проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в РФ, является: слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления». Это имеет свое значение, но не с этого должна начинаться государственная политика в отношении МСУ. Это пространство гражданской самореализации, а государству надо заниматься своими делами.