10 фактов о местном самоуправлении у казахов Российской империи

Когда речь идет о демократии и местном самоуправлении в Казахстане, есть две полярные точки зрения:

И те, и другие, мягко говоря, не правы. Менталитет казахов исторически как раз не подразумевал жесткой централизованной власти, и всегда управление осуществлялось на местах. Ханская власть была весьма и весьма слабой. В принципе ее нельзя было сравнить даже с властью первого секретаря ЦК Компартии Казахской ССР. Но можно не уходить в более далекое время, а посмотреть, допустим, на период XIX — начало XX века. Потому что практически 100 лет казахи жили при местном самоуправлении, причем эта система была весьма прогрессивной для тех времен и Российской империи в целом, учитывая, что в начале этого периода еще действовало крепостное право.

Речь пойдет о системе местного самоуправления и государственного управления, заложенной в уставе сибирских киргизов 1822 года. Ее, конечно, проходят в рамках школьной истории Казахстана, но понимания самой сути этой системы у учащихся не складывается. Поэтому представляем 10 интересных фактов про эту систему, касающуюся преимущественно Среднего жуза (текст дан по изданию Левшин А. И. «Описание киргиз-казачьих или киргиз-кайсацких гор и степей». Алматы. Санат. 1996). Характеристика касается первоначальной системы, которая действовала до второй половины 19-го века.

Первый. Автором и вдохновителем «Устава о сибирских киргизах» был выдающийся чиновник и юрист Российской империи Михаил Михайлович Сперанский. Будучи сначала любимцем царя и главным реформатором среди чиновничества, он в 1812 году попал в опалу и был в ней до 1816 года. Затем он стал на три года пензенским губернатором, а в 1819 году — Сибирским генерал-губернатором. Он, конечно, понимал, что, только отличившись на новых постах, сможет вернуться ко двору, поэтому старался на совесть, что, учитывая его таланты, было очень значимым фактором. Тогда в Сибири он и разработал «Устав об управлении инородцев» и «Устав о сибирских киргизах», которые потом и стали основными законодательными нормами до революции.

Второй. Нельзя, конечно, точно говорить о связях, но, учитывая, что Сперанский был разработчиком «Свода законов Российской империи», писал многочисленные записки по устройству России и был преподавателем юридических и политических наук будущего императора Александра II, можно предположить, что на самом деле данные уставы были непосредственными предшественниками земской реформы 1864 года по своему духу. Ведь земские реформы также опирались на местные выборы, самоуправление и определенную независимость от губернских властей.

Третий. К сожалению, в Младшем жузе действовал «Устав об оренбургских киргизах» 1824 года, согласно которому все старшины и управители назначались губернатором, а в Старшем жузе, который находился в ведении Туркестанского генерал-губернаторства, действовало «Положение об управлении Туркестанским краем» 1864 года, где нормы хоть и были либеральнее оренбургских, но все равно жестче сибирских. Это было связано как с боязнью постоянных восстаний на западе Казахстана, так и с приграничным положением и напряженной приграничной обстановкой юга Казахстана.

Четвертый. Так как «Устав об управлении инородцев» был шире по полномочиям и охватываемой сфере законодательства «Устава о сибирских киргизах», то основные гражданские и политические права казахов были зафиксированы именно там, например в главе 5 «Общие права кочевых инородцев». Кочевые инородцы приравнивались по правам к государственным крестьянам, имели семейное использование земель, которое зависело от них самих, могли свободно заниматься ремеслами и торговлей (без вступления в гильдии и взносов), имели свое законодательство, самоуправление и свой суд, кроме особо важных уголовных дел. Также они освобождались от рекрутской повинности, косвенных налогов вроде покупки гербовой бумаги, и их не принуждали к переходу в христианство. Кроме того, при переходе к оседлости они могли записываться в мещане и крестьяне, опять же без несения рекрутской повинности. При записи в другое сословие они еще и в течение пяти лет не платили налоги.

Пятый. Самой низовой единицей административно-территориального деления и управления был аул, который состоял из 50−70 кибиток, то есть 250−350 человек населения. 10−12 аулов объединялись в волость, где уже было от 2500 до 4200 человек. Затем был округ (он соответствовал уезду на территории других губерний), который состоял из 15−20 волостей и имел численность населения уже несколько десятков тысяч человек. Фактически округа сначала в конце XIX века были переименованы в уезды, а при СССР были преобразованы в районы, соответственно волость — это нынешний сельский округ, а аул — это село (населенный пункт). Выше уровнем административно-территориальные единицы (генерал-губернаторства, губернаторства и области) управлялись назначаемыми императором чиновниками.

Шестой. Выборы были прямые и косвенные. Прямым голосованием население выбирало в своих аулах аульных старейшин на три года. Аульные старшины выбирали на три года уже султана, управляющего волостью. Затем волостные управители на три года выбирали старшего султана, который управлял округом. Выборы утверждались вышестоящими инстанциями. Также для управления округом выбирались два заседателя сроком на два года. Их выбирали старшины и бии. Количество сроков, на которые можно было избираться, было неограниченно. Фактически аульные старшины и волостные управители были как исполнительной властью, так и представительной, то есть было совмещение двух ветвей власти. Если сравнить с действующим порядком, то сейчас акимы сел и сельских округов избираются косвенным голосованием — депутатами районного Маслихата, а аким района назначается с согласия депутатов Маслихата и руководителя Администрации президента.

Седьмой. Избранные в органы власти казахи сразу приравнивались согласно «Табелю о рангах» к гражданским чиновникам и военным Российской империи. Аульные старшины и бии были аналогичны сельским головам. Султаны, управляющие волостями, приравнивались к чиновникам 12-го класса (всего классов было 14, самым главным был первый) — это соответствовало губернскому секретарю или поручику. Заседатели имели 9-й класс — это титулярный советник или капитан. Старший султан приравнивался к 8-му классу — это коллежский асессор или майор. Старший султан, единственный из всех выбранных, мог претендовать на чин или дворянский титул после трех сроков работы.

Восьмой. К ведению императорского суда относились только уголовные дела, которыми считались: государственная измена, убийство, барымта (угон скота) и грабеж, явное неповиновение установленной власти. Все остальное подлежало рассмотрению суда биев. Также принимались жалобы на всех чиновников, которые рассматривались вышестоящим начальником: жалобы на старшину рассматривал волостной, на волостного — старший султан, на старшего султана жаловались в Омск, областному начальству. Такая особенность привела к двум интересным вещам: казахи при разборках друг с другом стали использовать вместо сабель и копий шокпары и соилы (дубинки для пешего и конного боя), чтобы ненароком не убить противника, а также очень хорошо научились писать друг на друга жалобы начальству.

Девятый. Содержание всех местных чиновников и оплата различных местных нужд вроде строительства зданий, больниц шли из местных налогов. Налог составлял 1 голову скота из 100 каждый год (1%), кроме верблюдов, которые налогом не облагались. Волостные управители летом собирали скот и затем гнали его на таможню. Там часть лошадей передавалась войскам, часть коров отдавали больницам и благотворительным учреждениям. Всех пригнанных овец и оставшихся коров и лошадей затем продавали, а деньги отдавали в виде налога. Эта система была очень выгодна, так как не надо было тратиться на приобретение лошадей, а во внутренние губернии поступало дополнительно большое количество скота.

Десятый. Штат приказа, то есть аналога нынешнего районного акимата, состоял из 13 человек: старшего султана, двух российских заседателей, двух казахских заседателей, двух переводчиков-столоначальников, трех просто переводчиков, двух лекарей. У старшего султана годовой оклад был 1200 рублей, что, учитывая тогдашние цены, было равно стоимости 50 лошадей. Если перевести на нынешнюю валюту, то это получается месячный оклад в 1 250 000 тенге (227 тысяч рублей).

Как видно из вышеизложенного, данная система, пусть даже учитывая непрямой характер выборов, имеет кое-какие прогрессивные черты даже по сравнению с действующим положением, ну, а в целом нынешняя система частично с нею совпадает. Ну и, разумеется, всему можно найти свои аналоги. Поэтому нельзя говорить, что казахский менталитет исторически не готов к местному самоуправлению — исторические предпосылки к нему как раз есть.

Правда, остается один большой и важный вопрос — насколько жители Казахстана XXI века готовы нести такую же ответственность за свою судьбу, как и жители Казахстана XIX века. Если реформа, связанная с внедрением комитетов местного самоуправления и внедрением бюджетов 4-го уровня провалится, то можно смело констатировать, что политически мы как граждане, по сравнению с XIX веком, весьма сильно деградировали.