Федеральной индульгенции больше нет: Рейтинг "выживаемости" губернаторов

Второй рейтинг политической выживаемости губернаторов составили Международный институт политической экспертизы и Центр политической конъюнктуры России. Напомним, как ранее сообщало ИА REGNUM, первый рейтинг был опубликован 13 августа 2007 года. Импульсом к составлению рейтинга стала замена нескольких глав администраций (Новгородская, Сахалинская области), породившая ожидания серьезной "зачистки" губернаторского корпуса. В первом рейтинге 18 глав регионов получили "пятерки", 27 - "четверки", 24 - "тройки", 14 - "двойки" (по 5-балльной шкале). Со времени публикации рейтинга посты губернаторов потеряли 3 губернатора-"двоечника" (Николай Киселев (Архангельская область), Константин Титов (Самарская область) и Георгий Шпак (Рязанская область), еще в одном регионе - Костромской области - смена главы региона произошла из-за гибели губернатора Виктора Шершунова) и 2 "троечника" (Анатолий Лисицын (Ярославская область) и Виктор Маслов (Смоленская область). Еще в нескольких возглавляемых "двоечниками" (Сергей Дарькин (Приморский край), Александр Черногоров (Ставропольский край) и "троечниками" (Кирсан Илюмжинов (Калмыкия), Владимир Кулаков (Воронежская область), Георгий Боос (Калининградская область) регионах развернулась острая борьба, которая пока не привела к кадровым перестановкам. Свои посты сохранили все губернаторы, получившие "четверки" и "пятерки" в предыдущем рейтинге.

С момента публикации первого рейтинга ситуация существенно изменилась. Парламентские и президентские выборы актуализировали такой критерий оценки деятельности губернатора, как возможность обеспечить желаемые результаты голосования и явку избирателей. Региональным властям пришлось осенью 2007 года пройти тест на способность ограничить рост розничных цен. Осенью 2007 года сменились руководство Минрегионразвития и полпред в Дальневосточном федеральном округе. Вопреки ожиданиям, не получила развития идея с 43 критериями эффективности работы губернаторов, определенными президентским указом в июне 2007 года. В новом рейтинге решено сохранить прежнюю 5-балльную шкалу. Под "выживанием" нами понимается неувольнение с поста главы региона до конца 2008 года. При этом приходится учитывать, что целый ряд губернаторов (например, Валентина Матвиенко (Санкт-Петербург), Александр Хлопонин (Красноярский край), Владимир Якушев (Тюменская область), Владимир Артяков (Самарская область) воспринимаются как скорые кандидаты на повышение в должности. Такие предположения, как правило, являются отражением наличия у главы региона большого влияния и не являются основанием для снижения оценок. Основой для рейтинга стали результаты опроса 20 экспертов - политологов, регионоведов, журналистов, а также представителей федеральных органов власти, заполнявших анкеты на условиях анонимности.

Основные выводы опроса

1. Смена главы государства не станет импульсом к радикальному обновлению губернаторского корпуса. В частности, не получают подтверждения прогнозы о том, что все губернаторы сложат свои полномочия перед избранным президентом и пройдут процедуру переутверждения по схеме, предусмотренной для членов кабинета министров. Политика кадровой стабильности продолжится, как минимум, в ближайшие полгода - до тех пор, пока не завершится формирование обновленных федеральных органов исполнительной власти. Также в пользу сохранения большей части региональных лидеров на своих постах говорит и то, что основным лозунгом федеральной повестки дня стало сохранение стабильности.

2. Обозначилась группа губернаторов - "хромых уток". Не случайно в отличие от прошлогоднего рейтинга, где худшей оценкой была "двойка", в 2008 году четверо губернаторов получили "единицы" (Алексей Лебедь (Хакасия), Николай Максюта (Волгоградская область, Александр Черногоров (Ставропольский край) и Николай Шаклеин (Кировская область). Причиной того, что заведомые аутсайдеры длительное время избегали отставки, эксперты считают субъективные факторы - необходимости "провести" регионы через федеральные выборы, отсутствие приемлемых для федеральной власти альтернативных претендентов и т.п. Именно вокруг губернаторов, получивших преимущественно "двойки" и "единицы", в ближайшее время могут развернуться основные баталии

3. Последние назначения глав регионов закрепляют практику прихода на пост губернаторов чиновников, слабо связанных с вверенным им субъектом федерации. Из пяти новых "назначенцев" трое - Олег Ковалев (Рязанская область), Илья Михальчук (Архангельская область), Игорь Слюняев (Костромская область) - не были связаны с своими регионами, а связь Сергея Вахрукова с Ярославской областью носила формальный характер. Лишь Сергей Антуфьев был выходцем из смоленской элиты. Вплоть до 2007 года приход "варягов" имел гораздо меньшее распространение. При этом "варягам" не всегда удается выстроить отношений с местной элитой и продемонстрировать свою эффективность федеральному центру (Александр Тишанин (Иркутская область), Георгий Боос (Калининградская область).

4. Важной тенденцией кадровой политики является растущая "корпоративизация" губернаторского корпуса. Лоббирование крупными компаниями и корпорациями ("Роснефть", "Рособоронэкспорт", "Алроса" и т.д.) своих выдвиженцев на позиции глав региональных администраций в последнее время получила широкое распространение. В то же время такое лоббирование не всегда влечет за собой дальнейшее отстаивание главой региона интересов только "своей" корпорации. Примером этого является Сахалинская область, глава которой Александр Хорошавин в последние месяцы активно балансирует между выдвинувшей его "Роснефтью" и "Газпромом". Интересно, что в отличие от других крупных компаний "Газпром", не занимается лоббированием своих кандидатов в губернаторы, однако активно работает с уже назначенными главами (это является одним из секретов политического долгожительства главы Ямало-Ненецкого округа Юрия Неелова).

5. Неспособность отдельных губернаторов обеспечить высокие результаты голосования за "Единую Россию" и Дмитрия Медведева, безусловно, снижает доверие к ним на федеральном уровне, однако, если к главе региона нет других серьезных претензий, не становится импульсом для его замены.

6. Механизм выбора кандидатов в губернаторы после инаугурации нового президента экспертам до конца не ясен. Многое будет зависеть от того, каким образом будет построена кадровая работа обновленного правительства и Администрации президента. Эксперты ожидают, что Администрация сохранит большую роль в принятии решений по кандидатурам губернаторов. В то же время не исключено появление "принципа двух ключей", предполагающее совместную выработку кадровых решений администрацией и аппаратом правительства.

7. Оценки участников опроса относительно перспектив "политического выживания" губернаторов оказались достаточно близки. В то же время есть ряд глав регионов, мнения экспертов о судьбе которых оказались полярны, - Муртаза Рахимов (Башкирия), Мурат Зязиков (Ингушетия), Владимир Кулаков (Воронежская область), Георгий Боос (Калининградская область).

В качестве критериев для сохранения губернаторов на их местах опрошенные выделяют: недавнее назначение на пост (Архангельская, Новгородская, Рязанская и Смоленская области); неинтересность региона для крупных бизнес-групп (например, Еврейская автономная область); стабильность в регионе, отсутствие конфликтов (Санкт-Петербург, Москва, Московская область, Ханты-Мансийский автономный округ и т.д.); высокий результат "Единой России" и Дмитрия Медведева на выборах 2007-2008 гг. (Мордовия и ряд других национальных республик); нежелание нарушать существующий баланс в сложных регионах (в первую очередь, в национальных республиках); отсутствие адекватной замены (Татарстан, Москва, Приморский край); умение губернатора балансировать между различными группами влияния на федеральном уровне; отторжение у местной элиты фигуры основного конкурента главы региона (Владимирская область).

Среди критериев, влияющих на "долгожительство" губернатора, возросла значимость наличия личного контакта с Дмитрием Медведевым. Иногда выделяется как отдельный критерий наличие или отсутствие контакта с полномочным представителем президента в регионе. Однако этот критерий не столь важен в условиях периодической ротации полпредов (особенно актуален этот вопрос для Северо-Западного федерального округа, где эксперты не исключают замены полпреда). Есть и специфические случаи, как, например, Роман Абрамович, пребывание которого на посту губернатора Чукотки зависит в большей степени от его личного желания. В то же время среди оснований для ухода руководителя региона выделяются: наличие конфликтов в регионе: невыполнение установок центра (в частности, по объединительным процессам - Ненецкий АО, Республика Алтай); низкие результаты голосования за "Единую Россию" и Дмитрия Медведева; коррупционные скандалы (но не как основной критерий); конфликт с группой, пролоббировавшей назначение на пост. Некоторые губернаторы, по мнению экспертов, остаются на своих постах только в связи с предстоящим укрупнением регионов (в частности, Виктор Сердюков в Ленинградской области, объединение которой с Санкт-Петербургом многие из опрошенных считают вероятным). Выдвижение на пост регионального лидера по инициативе федерального Центра уже не является однозначной индульгенцией. Часть экспертов выделяет группу "назначенцев", не оправдавших надежд, к числу которых чаще всего относят Александра Тишанина (Иркутская область), Павла Ипатова (Саратовская область), Георгия Бооса. Также не является индульгенцией для главы региона и причастность к спецслужбам (Владимир Кулаков). Возраст и состояние здоровья эксперты считают вторичными с точки зрения шансов главы региона сохранить свой пост, однако в ближайшее время нельзя исключать "омоложения" губернаторского корпуса. Среди губернаторов, мотивация ухода которых может быть связана с возрастом и состоянием здоровья, называют Эдуарда Росселя (Свердловская область), Егора Строева (Орловская область), Петра Сумина (Челябинская область).

Экспертами рейтинга стали заместитель директора Научно-исследовательского института социальных систем Дмитрий Бадовский, генеральный директор Центра политической конъюнктуры России Михаил Виноградов, председатель комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике Леонид Давыдов, директор Института региональных проблем Максим Дианов, эксперт Центра политической конъюнктуры России Оксана Гончаренко, вице-президент Центра политической конъюнктуры России Виталий Иванов, политолог Глеб Кузнецов, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев, директор Международного института политической экспертизы Евгений Минченко, член научного совета Московского центра Карнеги Андрей Рябов, старший эксперт Института региональной политики Алексей Титков, генеральный директор Агентства региональных исследований Ростислав Туровский, исполнительный директор компании "Минченко консалтинг" Юлия Янбаева, члены экспертной сети информационного агентства ИА REGNUM.

Михаил Виноградов, генеральный директор Центра политической конъюнктуры России

Евгений Минченко, директор Международного института политической экспертизы