Одной из главных задач государственного аппарата является законотворчество, однако если неправильно его применять, оно становится его главной проблемой самого аппарата. Надо отметить, что, с одной стороны, постоянное изменение законодательства нужно, потому что мир перманентно меняется — по внутренним для страны причинам, по внешним, по технологическим, по экономическим, по социальным и т.д. Но с другой стороны, если правила игры постоянно меняются, то как в нее играть?

Parlam.kz
Парламент Республики Казахстан

Я проанализировал динамику принятия правовых актов по базе данных с 1990 года по 2018-го. Даже если принять за гипотезу, что многих документов 90-х годов в базе нет, то всё равно виден случившийся в 2008 году рывок в количестве принимаемых ежегодно документов.

Если раньше в год принималось 2−3 тысячи правовых актов, то затем их количество выросло до 7, потом до 13 тысяч, а сейчас стабилизировалось на примерно 10 тысячах в год. Но что такое 10 тысяч актов в год? Это по 40 актов в день, и реально это очень много, даже если учесть, что они принимаются разными ведомствами и на разных уровнях.

ИА REGNUM
Количество принятых правовых актов

Я еще взял и по состоянию на 1 декабря 2018 года посмотрел, какое количество версий разных правовых актов сейчас имеется в базе. Взял для анализа наиболее важные законодательные документы — кодексы, часть конституционных законов и одни из самых важных просто законов.

Потом посчитал количество дней (в Excel у данной функции 360 дней в году, если что) и поделил на количество версий. Ну и в результате получился период изменений для каждого документа — сколько он остается неизменным.

Начнем с кодексов. Данные по 19 действующим казахстанским кодексам собраны в таблице № 1. Меньше всего версий у 2 кодексов — «О недрах и недропользовании» и «О таможенном регулировании» — по 4. На мой взгляд, тут 2 причины — первая, они одни из самых поздних по времени принятия, так как были приняты в конце декабря 2017 года, а во-вторых, там слишком тяжело вносить изменения потому, что у недропользователей хорошие юристы, а таможенные дела теперь должны соотноситься с документами ЕАЭС.

Таблица № 1. Количество версий кодексов

№ общ

Законодательный акт

Дата принятия

Кол-во версий

Период без изменений, дней

1

27.12.2017

4

84

2

26.12.2017

4

84

3

25.12.2017

10

34

4

23.11.2015

13

84

5

31.10.2015

13

85

6

29.10.2015

29

38

7

05.07.2014

86

18

8

05.07.2014

22

72

9

04.07.2014

31

51

10

03.07.2014

28

57

11

26.12.2011

26

96

12

18.09.2009

73

45

13

04.12.2008

113

32

14

09.01.2007

66

65

15

09.07.2003

59

94

16

08.07.2003

32

173

17

20.06.2003

91

61

18

01.07.1999

106

66

19

27.12.1994

127

68

Больше всего версий у нашего многострадального Гражданского кодекса — 127 штук, затем у Бюджетного — 106 версий. Это тоже ведь составляет огромную проблему, потому что по одному кодексу живет весь бизнес, а по второму всё государство.

Посмотрим, какие кодексы наиболее стабильные, а какие нет. Реже всех меняется Лесной кодекс, причем с большим отрывом от конкурентов — он меняется раз в 173 дня, то есть примерно раз в полгода, а самый нестабильный — это Кодекс об административных правонарушениях, который меняется раз в 3 недели. Медианный период без изменений для кодексов 65 дней, то есть 2 месяца.

ИА REGNUM
Период изменений кодексов РК

Для сравнения с кодексами я взял важные конституционные законы, и обнаружилась интересная закономерность. Больше всего версий законов о выборах и о судьях — 23 и 16, а вот о государственных символах имеет всего 5 версий. Причем обратим внимание, что законы о президенте, правительстве, парламенте, конституционном совете имеют мало версий и меняются раз в несколько лет. То есть при желании вполне можно так писать законы, чтобы их надо было менять всего раз в 2−3 года, а не каждые 2 месяца.

Таблица № 2. Количество версий некоторых конституционных законов

№ общ

Законодательный акт

Дата принятия

Кол-во версий

Период без изменений, дней

1

04.06.2007

5

827

2

25.12.2000

16

404

3

20.07.2000

8

826

4

29.12.1995

7

1179

5

26.12.1995

10

826

6

18.12.1995

8

1033

7

02.11.1995

5

1662

8

16.10.1995

10

833

9

28.09.1995

23

363

Правда, чемпион по стабильности, закон «О республиканском референдуме», так редко меняется, видимо, потому, что уже много лет референдумов у нас просто нет.

ИА REGNUM
Период изменений конституционных законов РК

И, наконец, я взял несколько законов, которые регулируют весьма существенные сферы жизни людей, и посмотрел, как они меняются. Тут получилось как и с кодексами — у закона о банках 116 версий, а меньше всего версий у закона о профсоюзах.

Таблица № 3. Количество версий некоторых законов

№ общ

Законодательный акт

Дата принятия

Кол-во версий

Период без изменений, дней

1

31.08.1995

116

72

2

13.05.2003

55

102

3

23.11.2015

8

136

4

16.01.2001

46

140

5

16.04.1997

60

130

6

23.01.2001

92

70

7

15.07.2002

10

590

8

27.07.2014

6

261

9

23.04.2014

17

98

10

21.09.1994

52

168

11

04.07.2003

48

116

12

08.12.2001

54

113

Из данный выборки самый стабильный — закон о политических партиях — он меняется раз в почти 2 года, а самый нестабильный — закон о местном государственном управлении и самоуправлении, меняющийся раз в 2 месяца. В среднем такие вот законы меняются раз в 4 месяца.

ИА REGNUM
Период изменений некоторых законов РК

Как видно, существенные изменения в основополагающие правовые акты Казахстана вносятся каждые 2−4 месяца, количество правовых актов просто огромное, и они постоянно меняются. Наиболее стабильными правовыми актами являются или те, которые описывают сферу, в которой нет конкуренции, или те, которые описывают центры силы, являющиеся субъектами, а не объектами изменений. Если в сфере или отрасли постоянно сталкиваются интересы разных групп, ведомств, кланов, то там будет постоянная борьба лобби за изменение правил игры.

Из этого следуют следующие последствия разного свойства:

  1. Государственный аппарат тратит существенную часть своей работы на производство новых и переделку старых правовых актов, при этом большей части этой работы можно было бы избежать, если бы заранее сделать акт высокого качества, а не впопыхах и к определенной дате. С другой стороны, постоянное ведомственное законотворчество является следствием бюрократической логики борьбы за полномочия — чем больше, тем лучше.
  2. В настоящее время институты экспертизы нормативных правовых актов на всех стадиях работают явно недостаточно хорошо и поэтому пропускают большое количество «сырых» правовых актов, которые потом приходится постоянно править, потому что они не соответствуют реальности или сами устраивают проблемы
  3. Крайне необходим более строгий контроль над работой межведомственной комиссии по законодательству, которая и является в Казахстане уже многие годы основным законотворческим органом. Как видно, она не может сопротивляться безудержному ведомственному законотворчеству.
  4. Необходимо два предохранительных механизма против постоянного вала плохо подготовленных правовых актов — определенной продолжительности мораторий на изменения для новых правовых актов и механизм авторства самих правовых актов и тех, кто туда вносит оправки. И то, и другое может снизить ретивость и повысить качество работы. Отдельно надо запретить ведомству писать и править законы о себе — это должны делать другие ведомства или, лучше всего, парламент.
  5. По всей видимости, достигнут определенный предел скорости появления новых правовых актов — если его еще наращивать, сам государственный аппарат не сможет за ним успевать, что приведет к постоянным ошибкам среди судей, и в исполнительной власти тоже. Как минимум надо его снижать раза в 2−3, потому что представительная ветвь власти, бизнес и общество уже безнадежно за ними не успевают
  6. Необходимо больше включать в обсуждение и экспертизу правовых актов негосударственные организации и больше платить подрядчикам за ведомственную экспертизу, чтобы их заключения носили не формальный характер
  7. Единственная положительная вещь в этом есть для нашей многочисленной армии юристов — с такой системой производства и внесения поправок в правовые акты они никогда не останутся без работы. Вы скажите — зачем это писать, но мне просто хотелось закончить эту статью на хоть чём-нибудь положительном.

Читайте также: Государственный аппарат в Казахстане: урезать нельзя расширить