Вопрос законодателям: федеральный бюджет — это про деньги или про цели?

Почему все пленарные заседания Госдумы и Совета Федерации в последнее время переполнены дискуссиями и обсуждениями, среди которых тема консолидированного и федерального бюджетов всё еще на задворках? Думают, что сумеют все дообсудить в отведенное Бюджетным кодексом время? Подзабыли, в какое время принимался тот кодекс? В самой малой степени, чем когда бы то ни было, готовы к синтетической оценке проекта бюджета страны на 2023–25 гг. и финансовые аналитики. Именно — к синтетической, поскольку разобрать проект бюджета на составные части, т.е. проанализировать — это одно, а синтезировать новое знание, не очевидное на старте анализа, — это совсем другое. Сейчас многое кажется трудно прогнозируемым или даже вообще непредсказуемым. Не добавили ясности парламентские слушания, прошедшие в начале октября в Совете Федерации в абсолютно традиционной манере: «заблаговременно» направили более 70 предложений по проекту будущего бюджета, спасибо правительству, что учли, но есть еще некоторые пожелания, которые надо бы учесть…

Придется ждать завершения работы над аналитикой в Счетной палате, в которой ни много, ни мало — 1200 сотрудников, прямо и косвенно обеспечивающих аудиторов синтетическим взглядом на бюджет 23-25 гг. Окончательный вариант заключения на проект федерального бюджета Счетная палата обещает представить 14 октября. Но и того, что уже сообщила на парламентских слушаниях зампред палаты Г. Изотова, достаточно, чтобы депутаты Госдумы и сенаторы, медиаинституты озаботились, как никогда, и, как никогда ранее, ускорили обсуждение бюджетных проектировок, что называется, на полях бюджетного процесса. Так, Г. Изотова сообщила, что, согласно прогнозу социально-экономического развития, основным драйвером экономического роста в среднесрочном периоде должен стать потребительский спрос. Это — центральный вопрос. Нужно уточнить его формулу, потому что в ходе большой пресс-конференции 23 декабря прошлого года президент В. Путин говорил о другом. Тут важна точность, поэтому цитируем:

«Смотрите, мы уже много раз говорили об этих драйверах роста для нашей страны исходя из конкретной ситуации, сложившейся за достаточно длительный период времени, даже можно брать с послевоенного периода, с 1945 года. Какие у нас вызовы и какие, соответственно, драйверы? Я сейчас говорил о снижении, к сожалению, продолжительности жизни, увеличение смертности у нас наблюдается, и в этой связи обостряется одна из важнейших проблем, одна из самых главных задач, которые стоят перед нами, — в сфере демографии. Она и с гуманитарной точки зрения, и с геополитической точки зрения, имея в виду народонаселение страны, — 146 миллионов для такой огромной территории совершенно недостаточно, и с экономической точки зрения: у нас же рабочих рук не хватает. У нас сейчас 81 с небольшим, по-моему, миллион человек в работоспособном возрасте. Мы должны серьёзно увеличить это к 2024-му, к 2030 году. Это один из факторов экономического роста. Я уже не говорю — ещё раз хочу это подчеркнуть — про геополитическую составляющую этого важнейшего вопроса, про гуманитарную. Так что сбережение народа, о котором говорил Солженицын, становится и является одной из важнейших задач и одним из драйверов роста… Второе. Какие драйверы роста? Это инфраструктура, развитие инфраструктуры… И, конечно, третий драйвер роста — это повышение производительности труда, но здесь целый набор: начиная от образования, цифровизации и заканчивая тем же самым здравоохранением — целый набор программ. Они у нас практически все свёрстаны, мы знаем, что надо делать… Важно только грамотно организовать эту работу и добиться максимальной отдачи от каждого вложенного в решение этих задач рубля».

Последнюю фразу цитируемого текста выделили специально, так как, кажется, это и есть «драйвер драйверов». Тем более что на реализацию госпрограмм в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 20,6 трлн руб. в 2023 году. Это на 6,6% больше, чем было утверждено действующим федеральным законом на 2023 год. А дефицит консолидированных бюджетов регионов прогнозируется в 2023 году в объеме 77,4 млрд руб., в 2024 году — 71,1 млрд руб. и в 2025 году — почти 48 млрд руб. Стоит отметить, что госдолг регионов на 1 сентября 2022 г. увеличился по сравнению с началом года на 186 млрд руб. и составил 2 трлн 660 млрд рублей. Рост произошел в 75 субъектах РФ.

В стране 48 государственных программ, в том числе 9 — комплексных. Этот инструмент госрегулирования существует 11 лет, но многолетняя «апробация» так и не избавила программы от просчетов и недочетов в их разработке. Еще в 2016 году было обнаружено, что из 1877 целевых показателей государственных программ Российской Федерации выполнено только 948 — по данным самоотчетов ведомств. И сейчас Счетная палата продолжает констатировать: в программах преобладают технические показатели, не отражающие конечные результаты социально-экономического развития. 40,8 процента плановых значений показателей в госпрограммах так и остаются без динамики, с застывшими по годам данными или даже с отрицательной динамикой (12,3%). Фактический прогресс, по сути, не отражается в отчетной информации. Состав показателей и индикаторов программ нестабилен, как и утвержденные методики расчета показателей. По 6 программам внесенные изменения в сводную бюджетную роспись превысили 60 процентов от имеющихся. По ним же сложилось низкое кассовое исполнение расходов. Продолжается практика внесения изменений в состав и значения показателей в конце финансового года. Иначе говоря, денег тратится столько, сколько выделено, а делается меньше, чем обещали. И никакой административной ответственности за то, что «правят» показатели до окончания отчетного года.

Это в общем плане. Если более конкретно, то остановимся на первом драйвере, который выделил В. Путин и который находится в сфере демографии. Это весьма сложный процесс с таким количеством переменных, как в шахматах. Там в самом начале партии игрок имеет 20 вариантов для первого хода. Его партнеру предстоит выбор уже из 400 вариантов первого же, но уже ответного хода. Дальше и в конечном счете дойдет до триллионов и квадриллионов. Поэтому совершенно неправильно в этой сфере, оценивая деятельность органов публичной власти и медицинских учреждений, сводить все оценки к показателям рождаемости и смертности. Во-первых, в отличие от счастливых событий, к которым относится рождение ребенка, уход людей из жизни во все времена воспринимался и будет восприниматься с печалью и горечью. Стоит семь раз отмерить перед тем, как публично жонглировать статистическими данными о смертности в стране. Ни в доковидные времена, ни в их период, ни после них. В принципе. Статистика эмоционально напрягает из-за своей непредотвратимой безысходности. С другой стороны, известно, что «повышение качества статистических данных о смертности является одной из самых актуальных задач российского здравоохранения». Это — мягко говоря. Особо раздражает привычка использовать цифры смертности как «целевой показатель для оценки результативности деятельности медицинских организаций, органов государственной власти и управления». Перед органами власти можно и нужно ставить задачи по борьбе с факторами, которые ускоряют, а не тормозят процесс естественного завершения человеческой жизни, но оцифровывать показатели решения этих задач контрпродуктивно. Но цифры «динамики смертности» как показатели медучреждений и регионов — это в конечном счете про очковтирательство.

Полезнее для психологического и общественного здоровья радоваться статистике о пополнении россиян. Можно рассуждать о связи появления детей на свет с поощрением их семей со стороны органов власти, но с весьма относительной долей «плановости» в процессе. Ценнее каждый отдельный акт внимания государства в этой сфере. Президент РФ В. Путин подписал указ «О некоторых вопросах совершенствования государственной наградной системы Российской Федерации», которым вводится новое высшее звание — «Мать-героиня». В исходной редакции положения о звании «Мать-героиня» оно присваивалось матерям, родившим и воспитавшим десять и более детей. Условием было достижение последним ребенком возраста одного года и наличие в живых остальных детей этой матери. Учитывались также дети, погибшие или пропавшие без вести на фронтах Великой Отечественной войны. В послевоенное время обладателям звания «Мать-героиня» в первоочередном порядке передавалось жилье, предоставлялся бесплатный проезд на общественном транспорте и др. В 1980 году «Мать-героиня» вместо почетного звания стало высшей степенью отличия — званием. Всего звание «Мать-героиня» получили в СССР около 430 тыс. женщин. После распада СССР звание было утрачено. В 2008 году был введен орден «Родительская слава» для воспитавших четверых и более детей. 1 июня 2022 года на встрече с многодетными семьями Путин поддержал идею возродить существовавшее в Советском Союзе звание «Мать-героиня» и установить единовременную выплату его получательницам в размере 1 млн рублей. Теперь «Мать-героиня» — высшее звание государства, чуть впереди которого только звания «Герой Российской Федерации» и «Герой Труда Российской Федерации». Короче говоря, это тот самый книксен государства перед людьми, который можно только приветствовать.

В госпрограмме есть показатели работы медучреждений, которые требуют больших бюджетных затрат, но которые надо считать как несвойственные и как не реализуемые функции. Например, ответственность системы здравоохранения за здоровый образ жизни граждан. Три года назад утверждена Стратегия формирования здорового образа жизни населения, профилактики и контроля неинфекционных заболеваний на период до 2025 года. Ее утвердила своим приказом бывший министр здравоохранения Скворцова, известная своими в высшей степени бравурными докладами о положении дел в здравоохранении страны. Если бы стратегию утвердило правительство и назначило одного из вице-премьеров руководить межведомственной деятельностью в интересах ЗОЖа, то это было бы хотя бы понятно, хотя и трудно реализуемо. Здесь же «мобилизацию» в целях ЗОЖа органов государственной власти, общественных организаций, включая профессиональные союзы, объединения работодателей, организации науки и образования, министр Скворцова возложила на Межведомственный совет по общественному здоровью при Министерстве здравоохранения Российской Федерации. Приход нового министра, назначенного на место Скворцовой, не внес никаких изменений. Отчеты о ходе реализации стратегии — беспардонная ложь, поскольку требуют ответа только на один вопрос — об увеличении доли граждан, ведущих здоровый образ жизни.

У системы здравоохранения есть задачи поважнее, которые должны быть выделены во всех «социальных» государственных программах. Вот пример. По информации федерального Фонда обязательного медицинского страхования в январе–июне 2022 года всего по Российской Федерации количество пациентов по профилю «Онкология» с впервые установленным диагнозом «Злокачественное новообразование» составило 596 217 человек с распределением по стадиям. Но у 42,7% пациентов выявленные злокачественные новообразования (ЗНО) классифицированы без стадии. Выросло число субъектов Российской Федерации, в которых доля пациентов с впервые выявленным ЗНО без стадии превышает 50% от общего числа пациентов с впервые выявленным ЗНО. Наибольшая доля пациентов без стадии ЗНО зафиксирована в г. Москве (91,41%) и Брянской области (83,54%), наименьшая — в Еврейской автономной области (6,39%) и Мурманской области (5,17%). Без деления рака на стадии невозможно спланировать лечение, определить прогноз для больного, наступление ремиссии и возможность рецидивов в будущем, контролировать течение заболевания и эффективность применяемой терапии, обеспечить преемственность в оказании помощи онкологами. Констатация «ЗНО без стадии» заводит ситуацию в тупик. В целом по Российской Федерации за 6 месяцев 2022 года фактическое исполнение показателей по количеству проведенных молекулярно‐генетических исследований и финансовому обеспечению их проведения составляет около 60,0% плановых показателей. В 18 субъектах Российской Федерации молекулярно‐генетические исследования в целях выявления онкологических заболеваний не проводились вовсе, хотя имелись плановые значения на 2022 год. В Республике Дагестан на отчетную дату было проведено 1 молекулярно‐генетическое исследование.

Эта кривда диссонирует со статистикой по гораздо более значимому показателю, которую представляет ФОМС. За первое полугодие 2022 года численность лиц, прошедших профилактические медицинские осмотры и диспансеризацию, составляет только 24,4 млн человек, или 16,8% численности населения Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации — менее 10,0% населения. Целевой показатель по проценту охвата граждан профилактическими осмотрами, утвержденный в национальном проекте «Здравоохранение», — 53,5%. Примеры можно продолжать, но дело не в их числе. Формирование бюджета на 2023-25 гг. должно сосредоточить законодателей принципиально по-иному. Думать не о нас, которые выбирают цели, а о целях, которые мы выбираем. Их, к слову, давным-давно сформулировал президент Российской Федерации.