Как расчистить завалы отходов законодательного мышления?

Раньше доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации были обязательными, но потом статьи 952–953, устанавливающие эту обязанность, из регламента палаты были исключены. Эти нормы следовало бы восстановить в полном объеме и даже расширить. Не только потому, что ситуация в отечественном пространстве законов критическая, а их число зашкаливает. На эту тему ИА REGNUM уже высказывалось, но воз и ныне там. Предстоит разбираться с их качеством. Придется рассматривать законодательство под принципиально новым углом зрения — на предмет импортозамещения. Больше двух месяцев российская экономика находится под невиданными санкциями Запада. Тенденции, связанные с этим беззаконным международным явлением, уже проявились в той мере, в которой требуют остановить процесс рецепции. Рецепция в широком смысле — заимствование чужих исторических, социологических или культурных форм. Начиная с 90-х годов в угоду концепции глобализации рецепция в сфере права стала преобладающим трендом. Многие законы написаны под западную копирку. Сама по себе это тема для отдельных публикаций, сейчас же речь о том, что сенаторам стоило бы заняться этим полномасштабно. В принципе.

Это будет непросто, так как восстанавливать утраченные навыки сложнее, чем приобретать новые. Совет Федерации давно прекратил обсуждать на своих пленарных заседаниях состояние законодательной базы. В стенограмме той части заседания, на котором несколько лет назад принималось решение об исключении обязательности докладов о состоянии законодательства, не сказано ни слова о причинах решения. Сенаторы Российской Федерации (тогда — члены Совета Федерации) проголосовали без обсуждения. Перед голосованием докладчик выступал пафосно, но о другом. Говорил о количестве пролитого пота, так как предлагал поправки, «готовившиеся несколько месяцев». Так он выразился. На что именно потребовалось такое время? Оказывается, на то, чтобы подобрать слова для записи в регламенте и повысить статус полномочных представителей Совета Федерации в Госдуме, правительстве, судах и других организациях. Для СМИ эти субъекты процесса как бы не существуют вовсе, вряд ли можно найти хотя бы одну публикацию, но в Совете Федерации посчитали их деятельность суперважной, требующей повышения статуса. Решение придумали такое — назначать в той же процедуре, в какой принимается федеральный закон, то есть постановлением всей палаты. Назначение советом палаты или поручением председателя признано недостаточно статусным. И что? Каким бы ни был ответ, он неинтересен.

Несколько месяцев также потребовалось комитету по регламенту, чтобы выписать предложение — поправку в регламент об увеличении квоты по выездным мероприятиям комитетов. С двух до трех. И что? Ответ неинтересен. Или — разрешить использовать Wi-Fi во время открытых заседаний. И так далее. На такие поправки текста у комитета по регламенту ушло несколько месяцев, однако объяснить, почему палата впредь отказывается от обсуждения на своих заседаниях состояние российского законодательства, не захотели. Или не смогли. Так вот, ответ на этот вопрос очень и очень интересует.

В истории российского парламентаризма было еще одно спорное решение — об изъятии Института законодательства и сравнительного правоведения из ведения парламента и передача его в ведение правительства Российской Федерации. Это было около 30 лет назад. В итоге, отчитываясь уже за 2020 год (более свежей информации не опубликовано), начальство института сообщило, что ими подготовлено «2145 заключений, справок, аналитических материалов, иных ответов на запросы администрации президента РФ, аппарата правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, иных государственных органов и должностных лиц». В этом перечне уже нет парламентских палат. Только в презентационном слайд-докладе нашлась информация, что из 4084 запросов в институт 117 поступило из Госдумы и Совета Федерации. Всего лишь 117. А как бы сегодня припарламентский институт помог разобраться с законодательным импортозамещением правовых текстов!

Беспокойство о том, как протекает законотворческий процесс в нашей стране, давно разделяет и Конституционный суд Российской Федерации. В его официальном докладе, который, видимо, прочитан немногими, высказана иносказательная тревога, как мне показалось. Цитирую: «Несмотря на то, что Конституционный суд не наделен Конституцией Российской Федерации и ФКЗ о КС полномочиями по непосредственному обеспечению исполнения своих решений, он рассчитывает на согласованную работу всех органов публичной власти, которым эти решения адресованы». И далее — мягко, но капитально и по существу: «Полагаем, что этому процессу в пределах своих полномочий мог бы содействовать и Совет Федерации. Сенаторы, которые являются представителями субъектов Российской Федерации, несомненно, информированы о деятельности региональных органов государственной власти, включая работу по исполнению постановлений Конституционного суда, предполагающих изменение регионального регулирования».

Секретариат КС РФ, анализируя исполнение решений Конституционного суда на региональном уровне, ежегодно направляет в Совет Федерации перечень региональных актов, требующих изменений. По итогам 2020 года этот перечень занял 83 страницы текста. В частности, на конкретных примерах принятых законов Конституционный суд указал на недопустимость установления в законодательстве субъектов РФ положений о наличии суверенитета субъекта РФ. Недопустимы положения о возможности изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ его Основным законом. Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всего народа РФ. Недопустимо установление в законодательстве субъектов РФ положений, определяющих, что деятельность федеральных органов государственной власти (федеральных судов) осуществляется в том числе на основании законодательства субъекта РФ. Невозможно установление в законодательстве субъектов РФ положений: о верховенстве, высшей юридической силе конституции (устава) субъекта РФ и его законов, о праве субъектов РФ приостанавливать действие правовых актов Российской Федерации на территории субъекта РФ, о договорном характере статуса субъекта РФ в составе Российской Федерации, о договорном характере вхождения (и, следовательно, пребывания, нахождения) субъекта РФ в состав Российской Федерации, о статусе субъекта РФ как субъекта международного права. «Ввиду многолетнего недопустимого законодательного бездействия», как считают в КС, «весомая часть законопроектов, разработанных во исполнение решений Конституционного суда, принятых свыше пяти лет назад и подлежащих исполнению, находится фактически без движения. При этом по семи законопроектам вообще отсутствуют какие-либо сведения о перспективах их рассмотрения либо в течение длительного периода».

У Совета Федерации есть ресурс для формирования самостоятельной повестки дня, хотя процессуальная позиция у него чаще вторичная. Первичные действия принадлежат Госдуме. Совфед мог бы проявить себя ответственным за состояние федерального и регионального законодательства и продемонстрировать, к примеру, на собственной законотворческой работе как субъекта права законодательной инициативы. С 2010 года Совет Федерации как коллективный субъект права инициативы внес всего три законопроекта, из которых поддержку нашли не все. При этом безупречное технико-юридическое оформление не помогло. Даже спикер Совета Федерации оказался в неловком положении. Пример. Сенаторы считают, что они работают сверхусердно и люди об этом должны узнавать не так, как сейчас. В. Матвиенко с соавторами написала законопроект и решила обязать еженедельно выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов программы продолжительностью не менее сорока пяти минут о деятельности Совета Федерации и Государственной думы. Кроме этого, освещаться в регулярном режиме должна и работа комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, темы развития парламентаризма в Российской Федерации, практика законотворчества. Государственные региональные средства массовой информации по требованию члена Совета Федерации — представителя от органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации должны предоставлять ему возможность выступления один раз в два месяца по телеканалу и один раз в месяц по радиоканалу в течение не менее пятнадцати минут. Законопроект был отклонен.

За время своей работы Совет Федерации РФ отклонил около 300 законов, принятых Госдумой II–VII созывов. Чаще всего отклонялись законы, принятые Госдумой II созыва (1995-1999) — 141. С 2011 года, когда спикером Совфеда стала Валентина Матвиенко, одобрение в верхней плате парламента не получили 28 законов, принятых нижней палатой. Эти факты можно интерпретировать как значительное улучшение качества законов или как попустительство со стороны второй палаты. Гипотетически.

Теоретически не нужно доказывать гипотезу о том, что Совет Федерации — это не только палата регионов, как об этом любят говорить на Большой Дмитровке в Москве, но и представительство федеральной Москвы в каждом субъекте РФ. При этом, не залезая в оперативное пространство действий вертикали исполнительной власти, инициативно принять на себя всю полноту ответственности за качество предпроектной работы по всей «вертикали» законодательной власти. Нужда в этом огромная. Из региональных законодательных собраний как субъектов права законодательной инициативы в Государственную думу текущего созыва направлен 241 законопроект. Завершено рассмотрение 88 проектов федеральных законов, но положительно — лишь шесть. 82 законопроекта не приняты, отклонены или отозваны авторами, то есть фактически отправлены в корзину для бумаг. Коэффициент полезного действия сосчитать несложно. Эта ситуация повторяется из года в год, но не портит настроение сенаторам. Может быть, 82 отклоненные или снятые с рассмотрения законопроекты действительно некачественные юридические тексты или выполнены не на актуальную для страны тему? Или что-то иное? Продолжим и эту тему. Изучим. Проанализируем. Расскажем. Должно быть интересно.