Новые города Шойгу и агломерационный подход — кто кого сборет?
Идея С. Шойгу построить три, а лучше пять крупных научно-промышленных, экономических центров, проще говоря, городов с населением 300−500 тысяч, лучше — до миллиона человек, оживила повестку пространственного развития страны. Времени после принятия стратегии прошло всего ничего — полтора года, но, оказывается, можно и так, с листа, как говорят музыканты, инициативно заниматься перепланировкой территории. Получается, что нет решения лишь о числе новых городов, но то, что они должны начать появляться, вопрос предрешенный: Шойгу слов на ветер не бросает. Без всякой дискуссии.
Вероятно, что внутри власти дискуссия еще не началась или не завершилась. Так уже было в отношении нового города Циолковский у космодрома Восточный в Амурской области. Его созданию предшествовала серьезная полемика между тогдашним первым вице-премьером И. Шуваловым и тогдашним советником президента Э. Набиуллиной. О споре, состоявшемся в присутствии президента, рассказал сам И. Шувалов на Восточном экономическом форуме. Просидев полтора часа в президиуме форумной дискуссии «Национальные проекты: что будет сделано на Дальнем Востоке? Жилье и городская среда», он не удержался и выступил с яркой речью. Как же так можно, выговоривал присутствующим Шувалов, так скучно, как во сне, без искр, говорить о такой животрепещущей теме. Вспомнил анекдот про Хрущева, который, прилетев во Владивосток из Сан-Франциско, задал вопрос: «Что нужно сделать, чтобы во Владивостоке было бы так же, как в Сан-Франциско?» В ответ услышал: «Чтобы мэром Владивостока стал мэр Сан-Франциско». Затем перешел к ошибкам при планировании развития региона и рассказал о том, как решительно возражал против строительства здесь нового города. Не поедут сюда, говорил, в новый город Циолковский при космодроме Восточный в Амурской области, если обустраивать по тем лекалам, которые существовали и существуют до сих пор. Те, кто принимали решение о космодроме, который, конечно, нужен, совсем не думали, а поедут ли сюда люди. Не поедут сюда эти 12 тысяч высококвалифицированных специалистов жить. По старинке сейчас мы выпишем зарплату, они соберутся отовсюду, из Питера, из Москвы, отовсюду, соберут свои вещи, семьи и переедут в город Циолковский, потому что он красиво называется? Нет. Совершенно по-другому система устроена. Нет достойной системы пенсионного обеспечения, специальной программы заработной платы, комфорта современной жизни, современных предприятий. Сами по себе хорошие заводы никакой современной жизни не создадут.
Речь Шувалова была произнесена накануне утверждения стратегии пространственного развития. Несмотря на технократический характер, стратегия пару лет назад вызывала жесткие дискуссии в среде политиков и высших управленцев. В том числе из-за того, что готовилась кулуарно, «за дверьми». Председатель Совета Федерации В. Матвиенко публично сетовала — уже четвертая версия стратегии к сенаторам попадает чуть ли не подпольно, втихаря, как секретный документ. С. Собянин тоже активно полемизировал с правительством Д. Медведева и с В. Матвиенко, но по содержательным причинам. Мэр заявлял, что рост экономики и производительности труда во всем мире почти на сто процентов соответствует уровню урбанизации. Китай: чем больше урбанизация и концентрация в крупных городах населения, тем выше у них производительность труда и больше высокотехнологичного производства. В Америке то же самое. Надо оказывать содействие существующим крупным городам. А регионы должны оказывать столько внимания крупным городам, чтобы там была комфортная среда обитания. «Тогда люди при выборе места своей жизни и работы будут выбирать нашу страну, наши города». Главный архитектор Москвы С. Кузнецов тоже пророчествовал: 60 процентов или даже 70 процентов населения будет жить в городах. Пока же в конкуренции за людей, которые довольно легко переходят из города в город, из страны в страну, Москва очень проигрывает. В. Матвиенко была категорически не согласна с этим и вынуждена заявить президенту на его встрече с членами Совета законодателей: нельзя идти по пути доминирования агломераций или, проще говоря, сращивания городов. Малые города и села нельзя оценивать только с позиции экономической эффективности. От них во многом зависит сохранение нашей самобытности, нашей культуры, традиций. Чем окончился спор — об этом чуть ниже.
Независимо от содержания спора сам факт появления в стране стратегии пространственного развития исключительно важный: она возвратила государство к управлению собственным пространством. 30 лет назад государство отказалось от прямого участия в формировании пространственного развития. Три столетия государство проводило чрезвычайно сильную, очень эффективную политику пространственного развития. Ее результатом стала, в частности, перепланировка более чем 400 городов при Екатерине II. Итогом стала 25-летняя эпопея по строительству Транссиба и КВЖД со всей инфраструктурой, со всеми ответвлениями и так далее. 20 лет потребовалось на индустриализацию страны, как мы знаем. И все эти фантастические государственные проекты были во многом вдохновлены, были созданы усилиями — интеллектуальными, организационными усилиями — выдающихся людей, имена которых известны сегодня всему миру.
Как только же государство ушло от этих функций, все спустилось на уровень местной власти, на уровень власти регионов. Те не смогли противостоять очень консолидированному, прекрасно организованному, очень сплоченному бизнесу, девелоперскому бизнесу прежде всего, конечно же, тому бизнесу, который в течение 20 лет, строго говоря, формировал облик наших городов, настаивая прежде всего на использовании в основном одного материала — крупного, большого многоквартирного дома. Следствием ухода государства и прихода крупного бизнеса к управлению пространством стала деградация научного знания, практически исчезновение внятных представлений о том, что мы строим, какое пространство мы хотим видеть вокруг себя, демонтаж институтов, демонтаж школ, резкое снижение качества документов пространственного развития (генеральных планов, отраслевых схем, районных планировок) и всего того, что делалось долгое время, и делалось на достаточно качественном уровне.
Идеи Шойгу не противоречат, но и не вписываются в утвержденную правительством стратегию пространственного развития. Та генерирует главную экономическую идею — о необходимости центрировать к 2035 году пространственное развитие вокруг пяти «глобальных городов»: Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Казани, Новосибирска. Глобальный город — это университет, заметный в глобальных рейтингах. Это авиахаб с пассажиропотоком 20 млн человек в год, со своей авиакомпанией. Это череда международных событий. Не одно событие за пять лет, а каждый год, постоянно, одно за одним здесь происходят международные события. Там штаб-квартиры глобальных компаний. На каждого жителя города приходится 10 туристов, из них треть иностранных. Эти города должны свою энергию распространять на все окружающие регионы. Некоторым особняком в стратегии остались нефтедобывающие регионы и регионы, имеющие геостратегическое значение (Арктика, Дальний Восток).
Однако значение идей Шойгу не столько в их конкретности, сколько в возобновлении внимания к стратегии как таковой и к ходу ее реализации. Это важнее: сегодня ясно, что стратегия не стыкуется с нацпроектами или, наоборот, нацпроекты не интегрируют ее положения. Стратегия пока существует сама по себе, а нацпроекты сами по себе. Пространственного измерения у нацпроектов нет. Провозглашенный агломерационный подход оказался очень сложным с управленческой точки зрения. Плановое желание правительства в сентябре 2020 года принять федеральный закон «О городских агломерациях» так и осталось желанием. Трудно оказалось смоделировать и сбалансировать интересы множества муниципалитетов с их полномочиями. Уперлись и в проблему разумности нынешнего административно-территориального деления. И наконец, главная практическая проблема: она не в том, чтобы построить три-пять новых городов или представить пять или двадцать пять городов как точки роста, а в том, как связать их между собой. Потому что абсолютным — по значимости — рычагом для пространственного развитии России является его транспортный каркас, транспортная инфраструктура. Здесь накопилось наибольшее количество нереализованных проектов, которые копились десятками лет, считает М. Дмитриев, в прошлом замминистра экономического развития, а сейчас президент хозяйственного партнерства «Новый экономический рост». Экономический эффект на этом направлении, его появление выходит за пределы 2025 года, и удовлетворительных методик расчета пока нет. Многое делается на коленке и вслепую.
Идея С. Шойгу привлекательна тем, что очень проста. В 60-х годах прошлого столетия было принято «простое» решение о разработке новых схем районных и внутрихозяйственных планировок в сельской местности. Чтобы создать агрогородки, всё село поделили в зависимости от численности жителей: 1−1,5 тысячи — это один тип и остальные — неперспективные. И началось уплотнение, переселение и сокращение сел и деревень. Планировалось сократить число сельских поселений с 705 тыс. до 115 тыс. Село опустынело, потому что вместо того, чтобы переезжать в новые «перспективные» деревни, люди стали массово переезжать в города. Обострилась проблема сельхозкадров до такой степени, что государство стало активно разворачивать массовое движение с призывом «Молодежь — на село!». В 1980 году деление деревень на перспективные и неперспективные отменено, но реку вспять не повернешь. Деградацию села так и не удалось остановить. Тогда свой голос против волюнтаристского подхода возвысили писатели В. Распутин, Ф. Абрамов, В. Белов. Сейчас таких писателей нет.
И наконец — спасибо Шойгу — можно вновь перечитать правительственный план выполнения стратегии. Многие противоречия и проблемы самой стратегии план «пропустил» или ловко обошел. В четырех разделах плана соединено 100 мероприятий. Сверстаны они либо впопыхах, либо механически объединили предложения федеральных органов исполнительной власти и, очевидно, без запроса мнений субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Название первого раздела — «Мероприятия, способствующие достижению национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации» — ничего не конкретизирует, не объясняет необходимость самого этого раздела, так как подходит к любому следующему разделу и ко всему плану в целом. Наименование второго раздела такое же — «Сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации», как и названия третьего и четвертого разделов: «Социально-экономическое развитие геостратегических территорий Российской Федерации», «Обеспечение расширения географии и ускорения экономического роста Российской Федерации». Большинство придуманных мер сугубо бумажные: подготовить 48 текстов предложений о том или о сём, 11 текстов методических рекомендаций, 7 текстов стратегий, концепций, 8 правил, 10 механизмов, 1 перечень, 5 текстов программ и планов. Суррогаты текста стратегии, такие как «обеспечить целостность», «содействовать межрегиональному сотрудничеству», «обеспечить комплексный подход», недоступны для понимания хоть с листа, хоть после многократного прочтения. Они не раскодированы и в правительственном плане.
Бывший премьер, подписывая план, или не удосужился прочитать хотя бы первое мероприятие плана, или не понял, о чем оно. «Обеспечение достижения национальных целей развития Российской Федерации» предлагается путем лучшего, чем до сих пор, распространения передового опыта управления (республикой, краем, областью или муниципалитетом). Цитирую текст мероприятия под номером один: «подготовить предложения по созданию механизма распространения лучших практик социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Это мероприятие не имеет никакого отношения к пространственному развитию Российской Федерации. Возможно, кто-то из минэковских старожилов вспомнил про то, как по стране распространялись не обезличенные «лучшие практики», а щекинский метод, названный по имени химкомбината в городе Щекино Тульской области. Сегодня это объединенная химическая компания ОАО «Щекиноазот», занимающая одно из ведущих мест среди российских предприятий и уже более шести десятилетий успешно работающая на российском и мировом рынках химического сырья и продукции. В этом году компания отметит 65-летний юбилей и вспомнит, как в конце 60-х годов прошлого столетия Щекинский химический комбинат стал инициатором уникального экономического эксперимента, известного в стране и мире как «щекинский метод». Однако даже в условиях плановой экономики и партийно-государственного сопровождения внедрения этого отдельно взятого метода распространить его, как хотелось, не удалось. Аналогичная судьба постигла и Аксайский метод ведения сельскохозяйственного производства.
Суетой перед поражением называли древние тактику без стратегии. Говорили также, что стратегия без тактики — самый медленный путь к победе. В истории так и было. У нас пока тоже не получается совместить одно с другим. Всегда что-то мешает, и оба понятия продолжают жить своей особенной и разделенной друг от друга жизнью. Поэтому лучше поблагодарить Шойгу за то, что тема пространственного развития страны вновь может оказаться в центре внимания и с точки зрения стратегии, и с точки зрения тактики. Хотя — не факт.