Как сделать ООН снова актуальной? – Council on Foreign Relations

Организация Объединенных Наций, созданная по итогам разрушительной Второй мировой войны, отмечает в 2020 году свою семьдесят пятую годовщину. Эта годовщина приходится на время беспрецедентной нагрузки на структуру международных институтов, созданных для мирного разрешения конфликтов и содействия глобальному сотрудничеству в рамках многосторонних форумов. В это время потрясений, в условиях пандемии и перед лицом угрозы изменения климата дискуссии о том, как реформировать и укрепить ООН, как никогда актуальны, пишут сотрудники Совета по международным отношениям в статье, вышедшей 15 сентября на сайте организации.

Группа экспертов в области международных отношений из Китая, Индии, Мексики, Нигерии, Польши и ЮАР призывает к широкому спектру реформ организации, в том числе расширению Совета Безопасности ООН, созданию новых органов ООН для решения проблемы изменения климата, пандемии и ядерного нераспространения, а также к согласованной работе по снижению накала напряженности между США и Китаем, которая угрожает перевернуть основанный на правилах международный порядок.

Так, реформировать Совбез предлагает временно исполняющая обязанности генерального директора Нигерийского института международных отношений Киприан Хин. По ее словам, Организация Объединенных Наций стоит на распутье. В отличие от своей предшественницы — Лиги Наций, она устояла и за свои семьдесят пять лет в качестве крупнейшего и наиболее представительного глобального многостороннего учреждения добилась большого числа успехов. Однако сегодня организация сталкивается с целым рядом проблем, включая серьезное недофинансирование, раздутую бюрократию, разобщенность и геополитическое соперничество между постоянными членами Совета Безопасности. Эти и другие проблемы не только ослабляют её эффективность, но и ставят под вопрос её актуальность.

Реформа ООН стоит на повестке дня с момента ее создания в 1945 году. Самая большая проблема, с которой сталкивается организация — та, из-за которой ООН неоднократно оказывалась неспособной действовать решительным образом по важнейшим глобальным вопросам, — это непримиримость постоянных членов Совета Безопасности. Таким образом, реформирование этого агентства с тем, чтобы сделать его более инклюзивным, представительным, прозрачным, эффективным, а также с тем, чтобы внутри него было проще найти общий язык и наметить общие решения, по-прежнему крайне важно для общего успеха ООН.

Совет Безопасности в его нынешнем составе, с точки зрения состава, функций и полномочий, не может эффективно реагировать на бесчисленные кризисы, охватившие мир. Хотя с годами стало очевидно, что его постоянные члены мало заинтересованы во внутренней реформе, остальным государствам — членам ООН, а также гражданскому обществу надлежит продолжать настаивать на внесении изменений в его структуру. По мере того как могущественные страны движутся к односторонним действиям, популизму и национализму в ущерб многосторонности и коллективным действиям, единый и дальновидный Совет Безопасности, способный эффективно подтолкнуть Организацию Объединенных Наций к достижению её целей, является обязательным условием.

С точки зрения Африки, реформа Совета Безопасности должна соответствовать Эзулвининскому консенсусу, который предлагает создание двух дополнительных постоянных мест и двух дополнительных выборных мест в составе совета для африканских стран. В соответствии с этим предложением двум постоянным членам будут предоставлены все прерогативы и привилегии постоянного членства, включая право вето.

По мнению члена Мексиканского совета по международным отношениям Мигеля Руиса-Кабаньяса Искьердо, необходимо создать международный антивирусный консорциум. Он отмечает, что в вопросе о том, в чем будет состоять суть работы организации в течение следующих 75 лет, можно выделить три важнейшие инициативы: создание международного антивирусного консорциума, защита биоразнообразия и усиление протоколов предупреждений в учреждениях ООН.

Во-первых, первоочередной задачей должна стать реформа Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) с целью создания международного антивирусного консорциума, который бы гарантировал доступ к вакцине COVID-19 для всех стран, а также доступ к будущим препаратам от новых вирусов. Консорциум может финансироваться так же, как бюджеты ООН и операций по поддержанию мира, с использованием шкалы квот, согласно которой каждое государство-член без исключения вносит финансовый вклад в соответствии со своими платежными возможностями. Обязанностью консорциума будет обеспечение справедливого распределения вакцин в каждой стране.

Во-вторых, необходима новая международная стратегия защиты биоразнообразия. Ни антивирусного консорциума, ни будущих вакцин будет недостаточно без других профилактических мер, таких как сохранение биоразнообразия. Новые вирусы возникают из-за того, что деятельность человека нарушает экосистемы и подрывает их биоразнообразие. Глобальный план действий в чрезвычайных ситуациях по выявлению, охране и защите биоразнообразия и экосистем исчезающих видов поможет странам, которые не могут позволить себе принять меры.

В-третьих, мир, возможно, вступил в новую эру глобальных вирусов. Следствием все более частых пандемий могут стать новые продовольственные кризисы во многих странах. Следовательно, миру необходимы новые процедуры обмена информацией между специализированными агентствами, такими как ВОЗ, Всемирная продовольственная программа и Продовольственная и сельскохозяйственная организация, для принятия превентивных и оперативных мер по обнаружению, предотвращению и смягчению потенциальных новых угроз, которые могут подрывать международную безопасность, национальную экономику, санитарные условия и состояние здоровья, а также продовольственную безопасность.

Протоколы раннего предупреждения о международных чрезвычайных ситуациях, включая голод и пандемии, могут помочь предупредить всех членов ООН о необходимости принятия соответствующих своевременных и превентивных мер. Такие процедуры обмена информацией должны быть предложены в качестве резолюций Совета Безопасности ООН и Генеральной Ассамблеи.

В свою очередь, обеспечить безопасность в Индо-Тихоокеанском регионе призвал директор по исследованиям индийского аналитического центра Observer Research Foundation Харш Пант.

Организации Объединенных Наций исполняется семьдесят пять лет в то время, когда старый многосторонний порядок, который сложился после Второй мировой войны и для которого организация была важнейшим столпом, сталкивается с серьезными проблемами с разных сторон. Глобальное управление претерпевает стремительную трансформацию, выявляются институциональные недостатки, а нормативные сдвиги становятся все более ощутимыми. Для Индии, которая стремится формировать правила в международной системе, а не просто следовать за ними, ставки очень высоки.

Для остального мира стремление Индии к постоянному членству в Совете Безопасности ООН свидетельствует о ее глобальных амбициях. Однако это только часть истории. Не менее важную роль для Нью-Дели играет и то, чтобы глобальные институты лучше отражали современные глобальные реалии. Динамика безопасности сразу после Второй мировой войны была сосредоточена на урегулировании противоречий в разделенной Европе и защите ее периферии от Советского блока. Сегодня Индо-Тихоокеанский регион является движущей силой глобальной экономической и политической повестки дня. Глобальные институциональные рамки должны отражать этот сдвиг, особенно когда ослабление ООН ведет к увеличению числа групп, выбирающих сами себя — так называемых широких и ограниченных форумов.

Эти коалиции считаются более эффективными инструментами решения не только традиционных проблем безопасности, но и нетрадиционных, таких как нынешний кризис COVID-19. Значительно изменились определения безопасности. Совет Безопасности еще не адаптировался к новой реальности. Неспособность системы ООН самым лучшим образом показать себя во время кризиса COVID-19 окажет значительное влияние на ее глобальное влияние.

Вопрос реформы ООН также связан с вопросом обеспечения надлежащих ресурсов. Обсуждение реформ без предоставления адекватных ресурсов ни к чему не приведет. Обратной стороной является то, что направление дополнительных ресурсов в отсутствие подлинных реформ только укрепляет сложившийся статус-кво. В то время как некоторые страны постепенно снижают акцент на ООН в пользу новых организаций для решения своих наиболее насущных проблем, другие используют систему ООН для продвижения своих узких интересов. Например, опасность того, что официальные лица и агентства ООН будут поддерживать китайскую инициативу создания Нового шелкового пути, огромна.

Эти и другие проблемы стоят всё острее. Для Индии, как и для многих других государств, статус-кво больше не является жизнеспособным вариантом. Если реформы ООН потерпят неудачу, подход Нью-Дели к ООН может значительно измениться в ближайшие годы, поскольку Индия сочтет необходимым искать решения в другом месте. И Индия будет не единственной страной, поступающей так.

Со своей стороны, руководитель исследовательского отдела Польского института международных отношений Патриция Саснал и ее коллега Шимон Зареба, возглавляющий программу по глобальным вопросам, обращают внимание на необходимость масштабного, но реалистического мышления.

Больше нет никаких сомнений в том, что три основных вызова угрожают существованию человечества: изменение климата, инфекционные болезни и ядерное оружие. Они различаются по своему происхождению и степени своей остроты, но имеют одну общую черту: снизить их разрушительный потенциал можно исключительно с помощью глобальных и многосторонних усилий. Ни один другой форум не подходит для такой работы лучше, чем ООН.

Эта международная организация может выдвинуть эти угрозы на первый план, обсудив и составив проект резолюции — символически пронумерованный 0000, — в которой именно эти проблемы будут названы приоритетными. Необходимо создать постоянную платформу координации для интеграции мер ООН между агентствами, фондами и связанными организациями и оперативных, всесторонних и эффективных шагов в различных областях, таких как Международное агентство по атомной энергии и Всемирная организация здравоохранения. Установление таких каналов связи повысит сплоченность, которая имеет фундаментальное значение при противодействии текущим многомерным угрозам во фрагментированной системе ООН.

Эту координационную платформу можно создать одним из двух способов: создать с нуля или, предпочтительно, через существующий Координационный совет руководителей (КСР). Последний вариант, однако, потребует преобразования КСР и увеличения частоты его заседаний (в настоящее время он собирается два раза в год), поскольку экзистенциальные угрозы не придерживаются двухгодичных графиков. Цель платформы — связать снижение угроз со всеми политическими областями в системе ООН при планировании, принятии решений и оценке результатов.

В идеале Совет Безопасности должен быть лишен права вето, когда на повестке дня стоит вопрос, касающийся этих экзистенциальных угроз. Однако такой шаг, к сожалению, нереален. Более реалистичным, по мнению польских экспертов, было бы то, что приоритизация этих дебатов приведет к большему вниманию к наиболее важным вопросам. В свой семьдесят пятый день рождения ООН необходимо мыслить масштабно, если она хочет дожить до своего стопятидесятилетия.

Более того, организация должна следовать новому подходу к изменению климата, уверен старший научный сотрудник программы Китай—Африка Южноафриканского института международных отношений Кобус ван Стаден.

В то время как ООН отмечает семьдесят пять лет отстаивания принципов безопасности и защиты, социального обеспечения, прав беженцев и многого другого, она может столкнуться с тем, что вся проделанная ею работа сводится на нет одной проблемой — изменением климата. Климатический кризис проявляется в виде серии непредсказуемых потрясений, некоторые из которых возникли недавно, а некоторые неизмеримо обострились. Изменение климата в настоящее время особенно сильно сказывается на бедных странах, например, наводнения и катастрофические ураганы — на Бангладеш и Мозамбик. Из-за него пожары в Австралии, наводнения в Китае и тайфуны в Соединенных Штатах приобретают невиданные масштабы. Ни одна страна и ни один народ не смогут избежать этого, какими бы безопасными не казались сегодня их регионы.

ООН уже зарекомендовала себя в качестве мирового лидера в борьбе с этой опасностью посредством Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Работа последней охватывает множество экологических проблем, включая биоразнообразие, химическое загрязнение и многое другое. Эта работа достойна похвалы, но в ней есть опасность рассматривать изменение климата как просто еще одну экологическую проблему, а не как комплексный фактор, влияющий на все аспекты жизни человека.

Между тем РКИК ООН часто заходит в тупик из-за необходимости достижения всеобщего консенсуса. Из-за этого борьба с изменением климата часто зависит от редких моментов единогласия государств-членов.

Серьезность климатической угрозы требует нового подхода. Южноафриканский институт международных отношений предлагает провести полный аудит работы Организации Объединенных Наций в области изменения климата в рамках РКИК ООН, ЮНЕП и других агентств ООН. За этой проверкой работы должно последовать осуществление программы реформ, нацеленных на борьбу с изменением климата как на комплексный фактор, который будет определять весь мир в двадцать первом веке и в последующий период.

Результатом должно стать специализированное учреждение ООН, сосредоточенное на изменении климата не как на одной проблеме из многих, а как на уникальном кризисе, который влияет на всю деятельность ООН. Задача этого органа должна заключаться в поощрении и поддержке технологических и политических решений как на региональном, так и на глобальном уровне при одновременном укреплении поддержки среди всех заинтересованных сторон (не только государств) таким образом, чтобы потребности будущего были приоритетными над краткосрочными повестками дня настоящего.

Наконец, вице-президент Института международных и стратегических исследований Пекинского университета Ю Тиецзюнь призвал принять меры во избежание новой американо-китайской холодной войны.

Он отметил, что хотя немногие полностью удовлетворены деятельностью ООН с момента ее создания в 1945 году, столь же немногие думают, что мир был бы лучше без такой организации. Международная система по-прежнему представляет собой совокупность национальных государств, и мировая политика по-прежнему в значительной степени определяется конкуренцией крупных держав. В этом контексте реформа ООН — как структурная, так и функциональная — наверняка будет долгим путем, полным жалоб и разочарований. Однако он, по крайней мере, предоставит странам общественную платформу для общения и сотрудничества, платформу, легитимность которой не может быть заменена какой-либо альтернативой.

Обсуждения реформы ООН продолжались десятилетиями, но не достигли большого прогресса. Однако в этом году, когда Организация Объединенных Наций празднует свою семьдесят пятую годовщину, сомнения в ее полезности усиливаются, и необходимость реформы существенно возросла. Постоянные неудачи многих правительств и международных организаций в борьбе с пандемией коронавируса — как неспособность остановить распространение COVID-19, так и неспособность смягчить его экономические и политические последствия — объясняют многое, но не все. Еще один элемент уравнения — отсутствие действий по усилению напряженности между США и Китаем.

Если оглянуться назад, можно сказать, что наиболее важной предпосылкой для создания эффективного глобального института может быть объединение сил. Это верно в отношении Венской системы международных отношений XIX века, Лиги Наций, созданной после Первой мировой войны, и Организации Объединенных Наций, появившейся по итогам Второй мировой войны. В отсутствие такой координации между крупными державами любой международный институт становится нефункциональным или парализованным. Поэтому высшим приоритетом для Организации Объединенных Наций должно быть предотвращение новой холодной войны между Соединенными Штатами и Китаем. Такой конфликт в еще большей степени расколет ООН и мир на конкурирующие лагеря.

В горячих политических дискуссиях 2020 года разногласия между США и Китаем были опасно преувеличены. У Вашингтона и Пекина явно общая повестка дня: миротворчество, борьба с изменением климата и бедностью, контроль над вооружениями и разоружение, ядерное нераспространение, противодействие терроризму и региональная безопасность, среди прочего. Лучше всего решать эти проблемы в рамках Организации Объединенных Наций сейчас и в следующие семьдесят пять лет.