Государству предложили прибыльное лоцманское обеспечение
Законопроект о лоцманском обеспечении торгового мореплавания внесли в Госдуму члены Совфеда во главе с Сергеем Митиным и Виктором Павленко. Инициатива закрепляет предоставление лоцманского обеспечения за государством в соответствии с международной практикой ведущих морских стран и регламентами Международной морской организации (ИМО). Предполагается, что единая государственная лоцманская служба позволит обеспечить необходимый уровень безопасности мореплавания во всех морских портах России, унифицирует вопросы профессиональной подготовки и контроля за квалификацией морских лоцманов. В чём причины нынешних проблем отрасли и какие перспективы ожидают лоцманов — в статье ИА REGNUM координатора проекта «Морская политика» Центра стратегических оценок и прогнозов, члена экспертной секции по морскому и речному транспорту при комитете Госдумы по транспорту и строительству Анны Горновой.
Согласно международным регламентам, обязанность организации лоцманской проводки судов в опасных для судоходства районах возлагается на государство. За лоцманское обеспечение взимается лоцманский сбор, который входит в перечень обязательных портовых сборов и который должен расходоваться на поддержание и совершенствование системы безопасности мореплавания. Мы видим, что обязательство государства по предоставлению и контролю лоцманского обеспечения в своих акваториях есть, но в российской нормативной правовой базе оно оказалось прописано с большим количеством пробелов. В связи с чем уже сегодня есть целый ряд проблем, а в перспективе риски только возрастают.
Проблемы накапливались 15 лет, с момента, когда в 2004 году не была исполнена часть Постановления Конституционного суда (№ 7-П, от 06.04.2004), предписывающая законодателю урегулировать деятельность негосударственных лоцманских организаций. На тот момент все негосударственные лоцманские организации в стране были некоммерческие, что соответствует международной практике и Кодексу торгового мореплавания РФ. Законы во исполнение постановления Конституционного суда должны быть внесены в течение шести месяцев со дня вынесения постановления и рассматриваться законодателями в приоритетном порядке. А здесь затянулось аж на 15 лет! С 2005 года, воспользовавшись этой правовой неопределённостью, исключительно в прибыльных портах и нефтяных терминалах стали появляться частные лоцманские организации, и началось их упорное противостояние ФГУП Росморпорт по захвату рынка лоцманских проводок и навязывание рыночной конкуренции, от которой уже давно ушли все ведущие морские страны мира.
В итоге мы имеем ситуацию, когда два десятка частных лоцманских компаний локализовались в прибыльных портах и терминалах. Из 67 морских портов частные лоцманские компании работают в 15 и забирают себе наиболее прибыльный сегмент рынка. А все нерентабельные проводки в стране, в том числе в северных портах, на дотационной основе осуществляет государственная организация ФГУП Росморпорт, которая несёт ежегодные убытки в сотни миллионов рублей по лоцманскому обслуживанию. За последние годы цифры по убыткам: за 2015 г. — 915 млн рублей, за 2016 г. — 638 млн рублей, за 2017 г. — 480 млн рублей, за 2018 г. — 681 млн рублей. Если рассматрива
ть частников и ФГУП Росморпорт в контексте единой системы лоцманского обеспечения в стране, то возникла парадоксальная ситуация, когда государство фактически дотирует хозяев частных лоцманских компаний, которые выводят средства лоцманского сбора себе в прибыль. Большинство из частных компаний не имеют собственного флота.
Как факт — правовая коллизия: ФГУП Росморпорт руководствуется Кодексом торгового мореплавания РФ и, в соответствии с его целями и уставом предприятия, осуществляет лоцманскую проводку на некоммерческой основе. А частные лоцманские компании, руководствуясь Гражданским кодексом РФ, занимаются лоцманским обслуживанием на коммерческой основе исключительно в прибыльном сегменте, и их невозможно обязать использовать лоцманский сбор в соответствии с его целевым назначением — инвестировать в техническое оснащение лоцманских организаций и стажировку лоцманов. Получается, что одна и та же категория — лоцманский сбор, в зависимости от получателя является в одном случае целевыми средствами, в другом — коммерческим доходом, регулируется в разных организациях разными законами. Минтранс РФ лишен возможности контролировать всю систему лоцманского обеспечения в стране.
В результате за 15 лет бесконечных заседаний в нормативной правовой базе нет определения лоцманской организации, что это такое, нигде не записано, ни требований, ни лицензирования, ни сертификации! Нарушены ст. 86, 88 и пр. КТМ РФ. Спустя 15 лет нет ни закона, регулирующего деятельность негосударственных лоцманских организаций, ни механизма закрепления государством за ними полномочий по предоставлению лоцманского обеспечения.
При этом надо осознавать, что лоцманская проводка является одним из ключевых звеньев комплексной системы безопасности мореплавания, в которую входят системы управления движения судов (СУДС), государственный портовый контроль, контроль системы судовых сообщений, автоматические идентификационные системы (АИС), система опознавания судов и слежения за ними на дальнем расстоянии, а также навигационно-гидрографическое обеспечение. А с учётом цифровой трансформации судоходства и возникающих киберугроз (и возможного дополнения государственных обязанностей лоцмана в этой части), такие нормативные пробелы с наличием в системе национальной безопасности на море неопределённых правовым полем частных организаций уж никак не допустимы. В целях противодействия киберугрозам взаимодополняющее единство всех перечисленных составляющих безопасности мореплавания, которые находятся исключительно в государственной собственности, в перспективе будет только усиливаться.
Фактически России за 15 лет постсоветской истории пытались навязать худший вариант модели организации лоцманского обеспечения, допускающий конкуренцию нескольких организаций в одном районе лоцманской проводки, что вредно для безопасности мореплавания, снижает эффективность лоцманской операции, кратно увеличивая на неё затраты, и не допускается абсолютным большинством стран в мире.
Подводя итоги, скажу, что действующая система лоцманского обеспечения в России не сбалансирована, убыточна, не имеет единообразия подходов, механизмов регулирования и контроля со стороны государства. Нет развития технического обеспечения, ухудшается подготовка и стажировка лоцманов. Как результат, происходит деградация системы лоцманского обеспечения в целом по стране. Надеемся, что внесённый законопроект позволит навести порядок в лоцманском секторе, исключит возможность влияния коммерческого фактора на сферу безопасности мореплавания, позволит создать в России лоцманскую службу, оснащённую на уровне передовых стран мира. Естественная монополия — единый оператор обслуживания в одном районе лоцпроводки — основной принцип, который необходимо положить в основу.