Бюджет-2020: триумф Минфина и поражение Минэка

Государственная дума в первом чтении приняла закон о федеральном бюджете на скользящую трехлетку в том виде, в котором его подготовило Министерство финансов Российской Федерации. До запятой.

Правда, строго говоря, доходы и расходы государства депутатами утверждались только на 2020 год, потому что решение о бюджетировании последующих двух лет трехлетки давно для всех является формальным мероприятием и никаких дискуссий не вызывает. И даже не обсуждается.

В истории трехлетнего планирования федеральных доходов и расходов еще не было такого случая, когда финансовые планы на второй и третий годы планового периода оставались бы такими, какими их утверждали в самом начале цикла. Начиная с 2016 года основные характеристики федерального бюджета на третий год планового периода, например на текущий 2019 год, менялись четыре раза. При этом — в одну сторону — в сторону увеличения. 19 декабря 2016 г. федеральным законом № 415‑ФЗ доходы 2019 года были утверждены в объеме 14,8 трлн рублей. Через год, 5 декабря 2017 г., федеральным законом № 362‑ФЗ плановые доходы «вырастили» на триллион рублей. 29 ноября 2018 г. федеральный закон № 459‑ФЗ вновь увеличил доходную часть бюджета девятнадцатого года до размера в 19,969 трлн рублей, а 18 июля 2019 г. (№ 175‑ФЗ) — до 20,2 трлн рублей. То же самое происходило и с бюджетными расчетами на 2018 год с одной разницей: поправки в бюджет 2018 года дважды вносились уже в самом 2018 году. И тоже в сторону его увеличения.

Тут никакой гипотезы и придумывать не надо: если много лет подряд федеральный бюджет планируется, исходя из консервативного варианта прогноза социально-экономического развития страны, разработанного Министерством экономического развития, а по факту всё получается ровно наоборот, и доходы растут, вопреки прогнозам, как в стране Буратино, без вмешательства извне, то закономерность обнаруживается сама собой. И диагноз напрашивается нелицеприятный.

Тем не менее Министерство экономического развития с упорством, достойным лучшего применения, продолжает доказывать, что главным при определении ближайших перспектив развития страны является не опора на собственные силы, а экзогенные, внешние факторы развития — замедление или ускорение мирового экономического роста, стихия цен на нефть, волатильность валютного курса, непредсказуемая психология инвестиционного климата и т.д. (Нобелевская премия по экономике 2019 года еще не осознана).

Предлагая свой прогноз на 2020−2022 годы, Минэкономразвития России даже вернулось к трем сценариям социально-экономического развития Российской Федерации: базовому, консервативному и целевому (в 2017—2019 гг. их было только два — базовый и консервативный). При разработке проекта федерального бюджета на 2020 год за основу был принят базовый вариант (цена на нефть марки «Юралс» равна 57,0 долл. США за баррель в 2020 году, 56,0 долларов США за баррель в 2021 году и 55,0 долларов США за баррель в 2022 году; прирост ВВП на 1,7% в 2020 году с последующим ускорением до 3,1% в 2021 году и 3,2% в 2022 году, а также снижение уровня инфляции до 3% в 2020 году с последующим возвращением к целевому ориентиру 4% в 2021—2022 годах).

Именно на эти два последние обстоятельства обратили внимание все аналитики и эксперты — на неожиданный рывок, который состоится в приросте ВВП (прыжок с 1,7 до 3,2%), и на синусоиду инфляции, что еще более дезориентирует.

Позитивное развитие событий предполагается лишь с 2021 года.

Возможно, сверхосмотрительность связана с тем, что к моменту предоставления прогноза в Минфин и правительство в Минэкономразвития поступили данные о фактическом состоянии экономики страны за январь—август 2019 года. О том, что снижен и рост реальных располагаемых доходов населения с 1,0 до 0,1%, и оборот розничной торговли с 1,6 до 1,3%. Слабую динамику показали торговля, строительство и транспорт. Темп роста объема строительных работ оказался около ноля, а кривая развития транспортной отрасли перешла даже в отрицательную плоскость.

Некоторые эксперты увидели в министерских материалах о скачке в темпах роста ВВП России в 2021—2024 годах до 3% год к году внеэкономические аргументы надежды: будущее увеличение инвестиций в основной капитал, обязательное повышение конкурентоспособности российской экономики, реализацию внешнеэкономического потенциала страны, а также долгожданные структурные реформы.

Комитет Госдумы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству считает, что снижающийся вклад потребительского спроса в прирост ВВП будет компенсироваться бюджетными расходами инвестиционного характера, что еще больше увеличит долю государственного сектора в экономике и сократит степень конкурентоспособности. На внешнеэкономический потенциал будут продолжать давить действующие политико-экономические санкций против России, сжатие внешних рынков и рост протекционистских настроений в мире в целом.

По мнению Комитета, стагнация российской экономики продолжается на протяжении 10 лет: по данным Всемирного банка, среднегодовые темпы роста реального ВВП России с 2008 по 2018 годы не превышают 0,8% в год. Главной причиной является высокая степень зависимости отечественной экономики от экспорта углеводородов, и динамика национальных макроэкономических показателей будет постоянно зависеть от состояния мировой экономики, т. е. от платёжеспособности иностранных покупателей российских товаров. А принимая во внимание, что последствия мирового экономического кризиса 2008−2009 годов до сих пор не преодолены мировой экономикой (поскольку темпы роста мирового ВВП не достигли докризисного уровня), экономический рост в России также оказывается ограниченным. В то же время в подобной ситуации в выигрыше оказываются страны, обладающие емкими национальными рынками, что выражается в доле расходов домохозяйств в ВВП.

Поэтому, считают специалисты Комитета, развитие национальной экономики не может осуществляться за счёт ориентации на экспорт, как это предполагается разработчиками прогноза. Напротив, для стимулирования российской экономики необходимо ориентировать производство преимущественно на внутренний, а не на внешний спрос. Для этого России необходимо развивать все сектора обрабатывающей промышленности и обеспечивать рост доходов работающего населения (в настоящее время доля зарплат в ВВП России на 14 процентов ниже развитых стран ОЭСР).

Прогноз, как и прогнозы нескольких предыдущих лет, фактически воспроизводит сложившейся инерционный тренд развития российской экономики, в рамках которого нельзя рассчитывать на изменение качества экономического роста и достижение целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации, определенных суперуказом президента.

Финансовый университет при правительстве Российской Федерации оценивает бюджетную политику последнего десятилетия как сосредоточенную на макроэкономической стабилизации в ответ на внешние шоки вместо реформ для содействия долгосрочному росту на основе адаптации экономики и государственного управления к меняющимся демографической ситуации и технологическому прогрессу, углублению процессов глобализации.

Эксперты РАНХиГС и ИЭП им. Е.Т.Гайдара отмечают рискованность прогноза роста экономики даже в 2020 году на 1,7% с учетом оценки других макроэкономических показателей.

Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова подчеркивает, что Минэкономразвития в своем прогнозе, в отличие от прошлогоднего прогноза, уже не рассматривает внутренний потребительский спрос в качестве основного драйвера экономического роста. Основной вклад в ускорение экономического роста до уровня выше трех процентов ежегодно с 2021 г. должен внести прирост инвестиций в основной капитал на фоне более активной реализации национальных проектов и других мероприятий по достижению национальных целей развития. Однако определяющим фактором, по-прежнему тормозящим активный экономический рост, является сокращение с 2014 г. реальных доходов населения. Основным источником роста последних, как следует из прогноза, будет являться рост реальной заработной платы темпами выше 2,3% начиная с 2020 г., что не обеспечено сложившимися темпами прироста реальной заработной платы. Следовательно, оживления потребительской активности населения как ключевого фактора поддержания ускоренного роста экономики в 2020—2022 гг. может не произойти.

Вопрос: вырастет ли инвестиционная активность предпринимателей? Комитет Госдумы по бюджету и налогам сообщает, что на счетах юридических лиц в банках на 1 сентября 2019 года находится 28,8 трлн рублей, и прирост с начала года составил 6,4%. Из них на депозитных счетах объем средств составил 19,0 трлн рублей, рост к началу года еще больше — 7,2%. Для перехода к инвестиционному развитию необходимо реально стимулировать бизнес инвестировать, а не накапливать средства.

Но декларация мер не приводит к их эффективной реализации. Образуется замкнутый круг рисков: недостижение показателей прироста инвестиций в основной капитал в 2020—2022 гг., снижение кредитного предложения со стороны банков и как следствие — замедление деловой активности компаний, а также слабый конечный спрос со стороны населения. Желание Министерства экономического развития Российской Федерации затормозить рост потребительского кредитования приводит к прогнозу торможения внутреннего спроса, что прямо влияет на оценку инфляции и, как следствие, на социальные расходы. В результате потребительское кредитование реально может только увеличиться вследствие недостатка собственных доходов граждан и сложившихся потребительских предпочтений.

Банк России видит источники роста за счет двухфакторной модели: внутреннего спроса и государственных инвестиционных расходов.

Комитет А. Макарова не без сарказма процитировал мнение экспертов Высшей школы экономики о том, что по многим показателям прогнозы Минэкономразвития России как на 2019 год, так и на более отдаленную перспективу представляются дискуссионными на фоне текущей экономической динамики. Прогноз Минэкономразвития предполагает одновременное ускорение роста ВВП и замедление роста промышленности, что является достаточно редким сочетанием. Комитет считает, что для реального выполнения макроэкономических задач по прорывному развитию необходим комплексный подход в разных сферах государственной политики, включающий меры налоговой, бюджетной, денежно-кредитной политики, улучшение госуправления, в том числе в части обеспечения своевременного использования выделенных на реализацию национальных проектов средств, а также совершенствование других государственных институтов.

Короче говоря, высказались все, кто имел что сказать. Минэкономразвития выполнило то, что ему предписано, и выдало прогноз социально-экономического развития страны на трехлетку. Прогноз не триумф и не поражение, не диагноз и не приговор. Каким бы он ни был, он сам по себе не гарантирует ни успеха, ни поражения, потому что своим существованием пока еще не роботизирует государство.

Поражение Министерства экономического развития Российской Федерации заключается в том, о чем ИА REGNUM неоднократно писало и о чем в ходе пленарного заседания Государственной думы заговорили депутаты всех фракций начиная с «Единой России», — о системном кризисе в формировании, реализации и эффективности исполнения государственных программ, идеологом и методологом которых является министерство.

А также — об отсутствии зависимости между объемами финансового обеспечения и показателями госпрограмм. Несмотря на значительные корректировки объемов расходов, предусмотренных проектами паспортов, по сравнению с бюджетными ассигнованиями, утвержденными паспортами, цели и задачи по ряду госпрограмм не корректируются либо корректируются незначительно. Цели и задачи ряда госпрограмм не соответствуют установленным требованиям, не взаимоувязаны, что не позволяет обеспечить проверку их достижения. До настоящего времени не обеспечено согласование целей и задач с показателями (индикаторами) госпрограмм. Анализ обоснованности состава целевых показателей (индикаторов) проектов паспортов госпрограмм свидетельствует об их недостаточности для полной оценки степени достижения программных целей и решения поставленных задач в рамках подпрограмм и основных мероприятий.

Комитет Госдумы по бюджету и налогам считает необходимым провести полную переработку государственных программ с точки зрения создания комплексных инструментов государственной политики в соответствующих отраслях, включающих меры бюджетной, налоговой политики и иные меры. Первый заместитель председателя правительства Российской Федерации А. Силуанов вынужден был признать проблемы с государственными программами, решить которые, на его взгляд, можно только переформатировав их по примеру национальных проектов. Это и будет сделано с 2021 года. Наверное, поспешил. Скорее всего, госпрограммы, как и национальные проекты, — это самое последнее, чем нужно заканчивать обсуждение проблем государственного стратегического планирования. Нужно вернуться к редактированию самого федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».